地方债“自发自还”启动 市场化监管难题待解

    国务院近日转批国家发展改革委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》（以下简称《意见》）中提到，“建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能”。与此同时，财政部印发《2014年地方政府债券自发自还试点办法》，浙江、北京、江西等10个省市地方实行举债自发自还。业内分析指出，这意味着地方政府举债向市场化方向迈出了一大步。

    《意见》中“对地方政府债务实行限额控制，分类纳入预算管理”表明，当前10个试点地区并未真正实现自主发债——发债量由中央政府限额管理。对于地方政府自发自还这一新规而言，下一步面临的首要难题可能在于市场化定价机制的建立，而地方政府的财务报表等债务信息不公开是市场化定价机制建立的主要障碍。

    地方政府有了更多的自主发债权与随之而来的监管问题形成了矛盾。财政部财科所金融室主任赵全厚分析说，“在有效的市场监管体系建立之前，地方政府发多少债合适，由谁说了算？而有了自主发债权的地方政府一旦没有受到有效约束，就极容易进一步扩大地方债务风险。”

    与此同时，招商银行总行金融市场部高级分析师刘东亮建议建立债券保险制度，这样有利于保护投资人的利益，利于债券的顺利发行。在美国市政债发展历史进程中，已经被证明是行之有效的信用增进措施。

    1、推动地方债务显性化

    赵全厚对中国经济导报记者分析说，条例的出台说明地方政府自主发债正逐步被认可。预算法修改提出以后，从修改方案三审的情况来看，允许地方政府自主发债、自发自还的趋势更为明显。

    从2009年至今，我国发行地方政府债经历了“财政部代发——财政部代发及四省市试点自行发债并行——自行发债试点部分扩大——自发自还”四种模式。自发自还的核心在于不再通过财政部代偿，而是完全基于发债地方政府的信用。

    与之前自行发债最大的不同之处是，自发自还的信用主体由中央信用转变为地方政府信用。之前试点的自行发债仍是由财政部代偿，享受国家主权信用，票息免税，类似于国债，定价上参照国债叠加一定的流动性溢价。而在自发自还的模式下，定价影响因素扩大至当地政府的信评、流动性、税收等因素。

    赵全厚分析说，从当前情况来看，推进地方政府自主发债的最大意义在于，促进地方政府的举债行为显性化，这使得地方政府的债务总量更加透明，更大程度接受监管，且剥离地方城投平台的政府融资功能，隔断了地方政府与城投平台债务，防止城投平台债务风险的进一步扩大。

    中央财经大学财经研究院院长王雍君也表示，我国地方债的最大风险不是规模问题，而是不可知性，除了财政部代为发行的一些地方债务，地方政府通过城投平台发行的绝大部分债务都没有纳入到预算管理，政府往往很难把握具体的债务规模。此次《意见》中提到的限额控制、纳入预算管理可以把地方债务纳入规范化管理，利于了解债务规模和缓解风险。

    也有分析指出，自主发债提升了地方政府的资金实力，利于减轻现有存量债券，主要是城投债的还本付息压力。而从期限上来看，期限限定在5、7、10年，较目前减少了3年期限，并增大了10年期的比例。期限拉长为消化地方债务争取了时间。