梯诺尔与中国电改：完全竞争比垄断更无效？(2)

    美国德州售电侧改革：“竞争促效率”无有力证据支撑

    就在中国出台“五号文件”，电力体制改革正式启动的2002年，大洋彼岸的美国德克萨斯州也启动了和我国目前电改新方案几乎一致的电改路线：大量的客户转向了独立售电公司。然而，12年的实践中，并没有明显的证据证明售电侧的改革降低了零售电价和工商业用户的电价。独立售电公司进入市场后，也没有看到售电市场的竞争性得到了增强。从德州市场设计和改革历程中我们能得到什么经验和教训?引进独立供电商就能增加市场竞争、降低供电价格和提高效率吗？

    德州电力改革的基石是德州7号法案。该法案于1999年由当时的州长、后来的美国总统乔治·布什签署生效。

    德州是美国唯一的从消费侧改革开始进行电改的州。其他实施了电改的州，其电力市场改革都是从发电输电侧开始，即以厂网分离为出发点，只有德州是先从配售分离开始的。

    就市场结构和售电公司体制而言，7号法案规定了不同的售电主体的认定、资质管理和价格管制办法；也规定了趸售市场交易中，售电公司如何支付服务费用、输电费用并向消费者提供上述信息。根据7号法案规定，独立售电公司不拥有发电设备，而原来属于垂直垄断的传统供电公司仍然被允许在市场中存在。但对这两种公司的电价管制政策不一样，亦即存在价格双轨制度。就电力市场的主体而言，除了原来传统的售电公司和独立售电公司之外，七号法案还允许“合作社”式市场主体的存在，亦即超过两个用电户可以联合起来直接到趸售市场上购电。对合作社而言，好处是降低了流通环节的成本，风险是其需要面对趸售市场上的价格波动风险。原有的市属的或者集体所有制的公用事业公司都被定义为合作社。

    在规范了市场结构和定义了各个主体后，七号法案对价格的形成和管制机制也做了规定。德州的零售价格并不是实时价格，消费者并不直接面对趸售市场价格波动。法案规定，独立售电公司最多能有两次调价机会，而对传统售电公司的调价规定则更为严格，这就是价格管制的双轨制。传统公用事业公司所属的供电公司在2007年1月1日之前，价格被钉在了2002年1月1日改革执行时所设定的水平。除非传统售电公司能够证明这个价格下，其已经损失了40%的用户或者说天然气价格导致成本上升，否则不允许调价。但独立用电公司则被允许每年调价两次，可以调高也可以调低，调整的依据也是天然气的价格。对合作社而言，由于其直接面对趸售市场，必须自行承受趸售市场的价格波动。在上述三种市场主体外，七号法案还允许代理商（boxer）的存在。这类企业整合多家售电公司或合作社，整体到趸售市场中议价和竞拍。通过整体性的议价和调节模式，降低进价、吸引合作并通过吃入价差获利。

    德州售电侧价格管制的另一大特点就是根据天然气价格决定售电价格上涨与否及相应涨幅。根据此规定，当天然气价格改变时，售电公司就可以向能源管理局申请调整电价。

    然而在改革实施10年后的2013年，德州大学奥斯丁分校的两位学者Puller和West用Difference-in-Difference的分析方法，较为严谨地初步比较了德克萨斯州电改前后，改革地区和非改革地区不同体制供电公司的利润和电价策略。初步的分析结果显示，人们“引进竞争，降低因垄断而过高的供电公司利润，更有效地制定售电价格”的希望没有实现。被人们寄予厚望的“竞争促效率”并无有力证据支撑。

    改革前，改革地区的传统垄断供电公司与非改革地区的传统垄断供电公司有变化趋势相同的利润曲线；改革区的传统垄断公司比非改革区的利润略高。改革后，改革地区的传统供电公司利润不仅仍然比非改革地区垄断企业高，而且利润差距逐渐拉大。而改革地区为加强竞争引进独立售电公司并没有改变售电公司利润高企的现象。事实上，大部分独立售电公司的利润曲线紧贴改革地区的传统售电公司。亦即，改革地区的市场中，并未出现人们所期望的“竞争降低供电商利润”的现象；相反的，引入独立售电公司带来的可能是独立售电公司以钉住传统售电公司电价形式的“合谋垄断”。

    同时，Puller和West认为，严重影响市场效率、提供投机机会的制度设计漏洞，就是依据天然气价格调价的管制制度安排。从2002年到2010年的8年时间内，天然气价格不断上涨，企业以此为由涨价7次，无1次降价。但与此同时，它们在趸售市场中则更多从煤电、核电等廉价供电的供给方购买电力，通过这一策略享有很高利润。这极大地刺激了污染严重但是比较便宜的机组发电能力投资。