PPP新政解读一：42号文是系列文件最新升级版

    5月22日国务院发文来推广PPP模式，《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发【2015】42号)，（下称“42号文”)，可视PPP模式成为“国家队”。“42号文”是继财政2014年底发布的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金【2014】113号）（下称“113号文”），4月14日发布《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（后简称《指引》）后，中央再次就PPP模式提出纲领性文件，这不仅仅是将视PPP模式为新常态下政府启动稳增长引擎、开启政府投融资体制转型重要抓手，而且把PPP模式提高到“推进国家治理体系和能力现代化”的高度。

    “42号文”是对“113号文”的修正

    “42号文”指出：大力推动融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构，对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目，通过与政府签订合同方式，明确责权利关系。

    参与实体受限制约PPP模式开展。根据媒体统计，全国各地公布试点的PPP项目进展参差不齐，仅有少部分签约，更多的PPP项目前期投资已开始做，但距离落地还有一段距离。原国家外经贸部副部长龙永图表示，去年国家提出的超过1.6万亿的80个PPP项目单中，还有80%待落实。按照我国实际情况，如果完全禁止平台公司参与本级PPP项目，短期内部分项目难觅适合的社会资本参与，不利于推广PPP模式落地。

    “42号文”相比 “113号文”对地方融资平台公司参与PPP项目有所放宽，允许合格平台公司作为社会资本，给了融资平台公司一条出路。我们预计今后一段时间平台公司的社会资本化改造将呈现爆炸式发展，PPP缺乏有运营实力、能力的社会资本的问题可能得到一定程度的缓解。

    “42号文”是《指引》的升级版

    《指引》的核心目的是抑制地方政府盲目的融资冲动，保证政府兑付其承诺的资本投入和“财政补贴”。《指引》中明确PPP项目占一般公共预算的比例不超过10%。这能抑制地方借各种“PPP神通”盲目融资上项目，倒逼地方政府有效利用财政资金，优先发展较为紧迫、质量较高的项目，减少社会一直担心的无效投资。

    同时，《指引》规定每年全部PPP项目全部纳入预算。这就意味着，PPP项目还款都会进入一般公共预算的盘子里，对于PPP的投资者来说可以说发了一颗“定心丸”。同时，将PPP项目支出纳入一般公共预算，意味着接受人大监督，PPP项目运营过程的透明性得以提升。同时也考虑到了项目的外部性和不可控风险因素，并且给出了在风险发生的情况下仍然保证“合理利润”的财政支出计算指导公式，意味着政府将保证承担这些风险。“42号文”再次明确PPP模式需要坚持市场化原则，严禁融资平台公司通过保底承诺等方式参与PPP项目，进行变相融资。

    制度与细则的完善为PPP保驾护航

    回顾我国的国有企业混合制改革，我们可以看到社会资本参与的积极性并不高。这里面最核心的原因便是国有企业向社会资本开放的份额被限制，同时社会资本不允许自由退出。社会资本进入国有企业后，虽然名义上成为了股东，但是没有决策权，国有资本一股独大，损害了小股东的利益。而社会资本退出也受到限制，使得社会资本玩不起，跑也跑不起。在这种情况下，社会资本参与的积极性当然不高。

    而对于PPP项目，政府对投资的方向仍然具有决定作用（PPP采取的是招标制），项目的灵活性受到限制，相信社会资本很难决定资金的使用方向。从这个意义上讲，如果没有公司治理机制保证PPP项目的市场化运作，PPP项目在本质上还是相当于政府向社会资本举债，而不是共同出资。同时，一个项目很难在其十几年甚至几十年的周期内保持项目发起时的结构不变。这同样需要根据《公司法》和公司治理理论设定社会资本的退出机制。只有在资本能够自由流动时，资本才是真正意义上安全的。

    “42号文”有利于推广PPP模式、完善财政投入和管理、提高财政资金使用效益、加快转变政府职能、实现政企分开、打破行业限制、激发经济活力。相继“113号文”、《指引》、“42号文”等一系列文件出台后，我们有理由对后续政策的细化和落实抱有更大的希望。