学者谈新一轮国企改革：出资人功能缺失是难题(2)
第二阶段：“抓大放小”
如果说上世纪80年代初期第一阶段的国企改革还有点主动性，那么90年代第二个阶段国企改革则是被逼无奈。国务院当时提出的方案就是“抓大放小”。“抓大”是对一批国企进行现代企业制度改造。“放小”，是部分卖掉或关掉。当时定下了这个方案，但各地具体怎么处理，要各地去“试”。
先谈“放小”。当时官方用词叫“关停并转”。无论关掉或卖掉，职工怎么安置？当时的国企，政府和职工有一个“隐性合约”：终身雇佣。关掉的话，政府要筹一笔钱，对职工进行补偿。快退休的职工容易补偿一些，那些年轻的职工怎么办？卖掉也有一个问题：卖给谁？当时不是一家两家要卖，是一大批国企。像长沙仅工业口就有几百家企业。原国企的管理层有钱也不敢拿来买，否则会被追问钱来自何处。当时也有一些个体赚了一点钱，但一个城市要找一群有钱人来买，很难的。关或卖，都碰到一个“钱”的问题。
当时我在长沙市做顾问，协助分管市长做国企改革的方案。分管市长交给我的第一个任务：算一下政府当时可以筹到多少钱，用多少钱可以把职工安置好。财政是没有钱的，要自己想办法。当时国企是个“有毒资产”，筹不到钱安置不好职工，是处理不掉的。一些企业廉价卖甚至免费送都没人要，仅职工安置一项，买者就解决不了。个体买了这些企业，是继续雇佣还是解聘，当时工人要“当家做主”，这些人把厂买去但管不住工人。所以国企职工这个“终身雇佣”合约，若不由政府出面处理掉，是没人敢买的。
对于这些资不抵债的国企，当时很多地方政府是采取“拖”来摆脱的。职工靠政府财政发的那一点很少的基本工资，实在活不下了，就外出打工去了。好就好在当时沿海外资涌入，急需劳工。
长沙的改制没有等，大概用了五年的时间就处理好了。要解决“放小”，第一个问题是“筹资”。当时改制的国企，位置较好，90%都在城市二环内，所占的土地面积也大。恰好当时也推出了“商品房”制度，土地开始值钱了。若改变土地用途，把这些工厂移到外边，甚至直接关掉并把土地卖掉，是可以筹到一笔钱的。
当时算了一下，卖地的钱可以覆盖这些国企的债务和职工安置的费用，政府跟着就出台了配套的政策来卖地。但有些国企经过年复一年的亏损，已经把资产亏光了，剩下的那些厂房土地也抵押出去了，怎么办？所以当时不能以单个企业做改制的方案，而是要把长沙所有的企业统起来，一起改。具体的企业改制是一个个来，但整个费用统筹，否则收支不能平衡。
如何安置职工呢？一是按工龄买断，就此解除了终身雇佣合约。年轻职工愿意，因为他们看到了“机会成本”。解除合约后，他们外出打工能挣到更多的钱，且买断还能拿到一部分钱。但对一些四五十岁的职工怎么办？他们外出打工不大可能。当时要做一次性买断，价格谈不拢，且他们也漫天要价。
面对这种情况，长沙是靠“协议保障”的办法解决的。要保障这些年纪大的职工此后基本的生活，当时是靠卖地的收入，一次性缴纳这些人到60岁退休之前的社保，届时他们就有退休金可领了。但到退休之前还有十几年怎么办？当时从这些卖地收入中拿出一部分作为基金，按照约定，发不高的基本工资，但逐年加一点。长沙用这种“协议保障”的合约创新，解决了“四零五零”人员的安置问题。
另外一个问题是债务。这些国企多年累积的债务已经不是一个小数目了，大部分连银行利息都支付不起。若仅仅安置好职工就关掉，银行是不同意的。若赖账银行就会破产。当时长沙是采用“债务包”的方式来处理的。为解决这个问题，中央也成立了“四大资产管理公司”。长沙就把数个企业合在一起，组成一个个的“债务包”，打折卖给这些资产公司。职工安置了，债务处理了，关掉或卖掉就有可能了。
但还有一个问题。当年的国企，实际上是个等级制度，干部除了工资外，还有各种各样莫名其妙的隐性福利，比如休假、用车、看文件等。若以工龄买断的方式，这些人是不干的。对这些干部要做一点另外的补偿，否则他们会在背后捣乱，让你连职代会都开不成。若明补，职工也一定会不满意，也要闹事，怎么办？后来就想了一个办法，就是从卖地收入中拿出一部分作为“改革奖励”，这些干部若使本厂的改革顺利推进，就按贡献发一笔奖金，“师出有名”，这样就名正言顺地解决了这个难题。
有一些国企产品还不错，还是有销路的，这种企业要卖掉。在这个过程中，不是简单拍卖一下就卖掉的，原来的经营班子会设置阻力。这些经营层会认为企业现在还能活，他们是有巨大贡献的。现在外面来一个老板买了，他们或被解聘或成打工仔，有巨大的心理落差。设置阻力其实是引起注意，希望政府出面同买者谈他们的待遇问题，因为他们不能自己出面谈。后来长沙在拍卖时，要求购买者不仅出钱，还要出一个对原经营班子的处置方案，声明政府要做整体比较。这些经营者对市场有一定了解，或掌握一定的技术，购买者在企业的过渡阶段，对这些人也是能用尽量用。通过这种方式，把这个问题解决了。
所以，长沙的国企改制虽然有一些波折，但总体是很顺利的，没发生恶性事件。顺利的原因就是在处理债务和职工及经营班子的安置上，有一系列的合约创新，大大降低了交易费用。后来国资委把长沙的经验做了推广，各地国企的改革或多或少受了一点影响。但“协议保障”的合约创新，全国做类似处理的很少。
顺便说一句，当时全国各地普遍采用“买断工龄”的办法。“买断工龄”的说法不准确，其实是要终止原来的“终身雇佣”合约而采用的一种补偿方式。职工安置时沿海地区三资企业、私营企业的用工量已经很大了，这些国企的职工恰好是熟练工，否则这个问题不好解决。
现在这个隐性的“终身雇佣”合约终止后，就释放了一大批的熟练劳工，重新进入劳动力市场，进入三资企业和私营企业。二是债务问题处理后，无论是关掉还是卖掉，原来处于闲置状态的国企资源，包括土地、机器设备等，现在也重新被利用起来。国企改革“放小”之后，经济比之前发展更快，明显加速，是与这些资源的释放，被重新利用相关的。像长沙的工业产值，改革后增加了十几倍。“放小”这部分改革，非常成功。
有一个问题需要提出来讨论一下，当时卖掉时，有没有“贱卖”，不好判断，因为当时并没有一个规范的定价市场作参照。毕竟国企的卖掉不是常规发生的，也不是拍卖行能拍卖掉的。
当时也有一部分声音，就是像“分田到户”一样，要把国企分掉。现在再回头看，幸亏没有分掉，否则将是灾难。问题在“怎么分”？田地分给个人，不影响产出。但工厂的机器或生产线分给个人，立马就报废了。分股权不影响产出，但若是“分股”，谁来“分股”？当时都是全民所有制企业，是国企的职工来分，还是全国人民来分？参与分配的界限在何处？是把当时所有的国企都分掉，每一个企业股的股价是不同的，怎么定价？怎么加总？而从企业治理来看，股权太分散，决策是很低效的，不能人人都持股的。事后也可以看出，当时改为职工人人都持股的国企，改革后多数都死掉了。可以卖掉，可以关掉，但绝对不能分掉。这是中国第二阶段国企改革留下的宝贵经验。
现在新一轮的国企改革，又有人在提议“分掉”，是馊主意。问题在于找不到把国企“分掉”的操作方案，粗略讲可以，但实际没法“分”，强硬地“分”。会产生巨额的交易费用。俄罗斯当时采用了世行的建议，那是乱“分”，结果是变成了“寡头经济”，整个国家失序，经济一落千丈。现在普京打击寡头，又只能以“偷逃税”为由把他们抓起来，财产充公。实际上是对原来“分掉”那套国企改革方案的否定。但又不好明说，总不能扇自己嘴巴。
再看“抓大”这块。中央政府所属的央企怎么处理？当时对其中100多家央企的想法是不想卖掉，也不想关掉，而是要“盘活”。不能用承包制了，但怎么“盘活”？主要是两招，一是做了很多“合并”，后来央企在很短的时间内规模扩大数倍，很多进入世界五百强，成为巨无霸，与这个动作有关。二是模仿西方的股份公司，引入了现代企业制度，替代了当时的承包制。架构上看，就是设置了董事会、监事会、经理班子等机构。雇佣合约也发生了变化，采用“老人老办法，新人新办法”，新人不再是终身雇佣合约。当时也成立了国资委，专门管这些大型央企。很怪异的是，又加入了中组部，来考核任命这些央企的管理层。与原来不同的是，新的委派任命合约化了，明确了价格和任期。然后又通过资本市场，这100多家央企绝大多数都上市了。
但这种“移植”是不完全的，由于条件局限，也不可能完全移植西方的股份公司制度。比如说这种股份公司的出资人是私人，董事会由出资人构成。但现在央企的董事会成员是“代理人”，而不是“出资人”。这是一个最大的差别。其次，股份公司的“总经理”是在企业内部由董事会产生的，而现在央企的经理班子虽然名义上也经过了董事会同意，但实际上是组织部指派的。
如何评价“抓大”？客观地说，不是完全失败。但相比于“放小”对中国经济增长所产生的推动作用，是明显不如。所取得的一个显著效果，就是扭转了当时央企在承包制下年复一年一亏再亏的恶性局面。二是央企内部的管理水平提高了，无论是雇佣合约，还是债权、股权合约，都规范了。成本控制不像原来处于失控的状态，经营的秩序建立起来了。现在很多竞争性行业的央企，还能赚一些利润，尽管不多。
也带来了几个问题。“抓大”后形成的这些巨无霸央企，对当时迅猛发展的民营经济构成了某种抑制。比如出现融资困难时，民营经济是没有办法与这些央企竞争的。在一些阶段，的确出现了“国进民退”的现象。二是这100多家央企尽管有一小部分在竞争性行业，但大部分处在垄断行业。一些央企利润很高，但高额的利润主要是行政垄断造成的。这些行政垄断本就存在，问题是“抓大”合并后，客观上强化了原有的行政垄断。现在对中国经济发展一些很致命的行业，多少都存在这类垄断，说是鼓励民营进入，但没有办法进入。金融、电力、民航、能源、铁路、教育、医疗、媒体等领域，都有这类问题。而这些领域和行业，恰恰对中国经济的后续发展极其重要。
这些问题很明显，媒体上也多次讨论过。但有一个重要问题却被忽视了。央企局部引入现代企业制度后，仍然存在一个“出资人”功能缺失的问题。名义上的出资人是“国家”，但“国家”是个集体，不是具体的人，实际上不能行使“资本家”的功能。
“资本家”有两个功能，一是选人，二是定价。
“出资人”的缺失带来的另一个恶果就是对企业员工，对人力资本的“定价”是始终不到位或扭曲的。现在央企的员工收入是高还是低，恐怕很难说。可能很多人的价格被定高了，一些人又被定低了。大型央企的总经理，年薪拿一千万元，算不算多？定价的标准是什么？这本来是应由资本家来确定的，但现在是缺失的。现在统一规定大型央企的董事长、总经理年薪多少，合理吗？要根据才能和贡献大小来定价。现在是不分青红皂白，统一一个价。最近又提出要削减这些人的年薪，是因为这个问题又在隐隐发作了。
“资本家”缺位所引起的对人力资本定价的扭曲会带来什么恶果？如果央企从事的业务活动是常规的，一年一年重复，定价错误顶多是影响一点员工积极性，结果就是成本高一点，利润少一点，影响不大。但另一个更大的，更隐性的恶果是企业创新的活动不能开展。因为创新的活动，无论是制度还是技术创新，一定是没有先例的，必须要有很好的激励。而对人力资本定价扭曲，创新活动一定是被抑制的。所以大型央企不可能有什么创新。而这些央企又控制了中国一些很关键的领域和行业，对中国产业升级和后继发展危害巨大。国企的“资本家”缺位造成的问题，在各个阶段呈现出不同的后果。但在当前这个阶段，对创新的抑制是致命的。认识到这一点，很重要。
让更多人知道事件的真相，把本文分享给好友：上一篇：价格调整 改革契机
下一篇：专家：发展智慧城市有四点关键
更多"学者谈新一轮国企改革：出资人功能缺失是难题(2)"...的相关新闻
每日财股
- 每日财股：风神股份(600469)
投资亮点 1.行业影响力和社会形象进一步提升:2011年度,公司荣获2011年河南省省长...[详细]
更多>>焦点热图
“重量级”新股更受
再跌几百点又如何？
捞金中概股回归 三
中报披露时点临近
刘姝威盯上乐视网
2015年端午股市放假
