学者谈新一轮国企改革：出资人功能缺失是难题

　　国企改革：“出资人”功能缺失是难题

　　朱锡庆 长沙理工大学经济与管理学院教授

　　现在要谈新一轮国企改革，首先要知来龙去脉。不妨先回顾一下上世纪80年代以来国有企业经历的两个阶段的改革，改掉了哪些，有哪些成功的经验，遗留下的又有什么问题，又出现了那些新的问题，在这个基础上再讨论新一轮的改革，思路就自然会清晰。

　　国企改革的主要提法是搞“混合所有制”，主要是地方政府在搞，集中在这些“新国企”上，原来政府是单一控股人，现在想引入其他出资人进来。这种改革完全没有必要，不如直接关掉。混合所有制原意是想解决上面所说的“出资人”难题，但只要还是国家控股，引入一个小股东，是起不到“资本家”的作用的。这些小股东不能“当家做主”，又怎么愿意跟着玩？除非有“利益输送”。

　　第一阶段：

　　扩大企业自主权和承包制

　　解放后从苏联引入一套计划经济体制，产生了国有企业，它们构成了第一阶段国企改革的对象。当时国企的性质是什么？并不是现代意义上的市场体系中的企业，而是一个纯粹的按指令生产的生产单位，更准确地说是个“工厂”。既没有定价的自由，无论是要素价格还是产品价格，都不是这些国企决定的，也没有定量的自由，生产多少，规模多大，都由上级计划部门下达指令。

　　这些国企是与计划体制匹配的。1978年之后的改革是从农村开始的，搞承包制使粮食大丰收，产量大增。后来几个“一号文件”，把承包制确认下来。当时就想农村的承包制能否推广到城市工业中来。现在看，这种思路有问题，但在当时有意义。引入承包制，使得整个计划体制被打开了大缺口，这是一个标志性事件。回头看苏联，没有经历过这样一个过程，而是一夜之间把旧体系给废掉，想瞬间建立一套新体系，但新体系怎么玩，不清楚。

　　中国是旧体系到新体系有一个过程，实际上是民众知识慢慢累积的过程。当时还不敢提“市场经济”，而是表述为“有计划的市场经济”，不伦不类。但改革一旦启动，就发现城市中的这种“工厂”已经与新的体系，与市场经济不匹配了。当时人们还没有认识到，只是从现象出发，认为国企存在问题，比如“偷懒”，没有积极性，缺乏自主权等。

　　企业本质上是一连串的要素合约。市场经济下的企业比原来的“国有工厂”至少多了两个任务。一是要定价，二是要定量。这就是决策权的问题。所以，当年国企改革的第一步就是扩大企业自主权，把原来集中于顶层的权项下放给企业。

　　权力下放，国有工厂有了定价定量的权力，但权力也必须有一个内在约束。现代意义上的企业都要有一个“出资人”，这个出资人的“出资”实际上就是对企业行使权力的一种约束，使其不至于滥用。当年的国有工厂虽名为“国有”，但却没有具体的“出资人”，行权人不受赌注的约束，权力一旦下放就必然出现权力的滥用，表现出来的就是经营层在买卖时“吃回扣”，当时国企厂长们最喜欢干的一件事，就是新上“生产线”。这里头个人好处多多，但很多国企就此报废。

　　权力下放后，为了解决经营层激励和约束问题，引入承包制。当时经营者虽然有了部分决策权，但上级主管部门，主要是各级经贸委，还是下指令，主要是产值和利润指标。承包制就是根据这些指标的完成情况进行奖罚。

　　承包制当时的确有一定效果，这些指标任务经层层分解后，激励效果还是很明显的。但两个问题接着就来了。一个国有工厂今年完成了200万元的利润指标，明年的利润指标该怎么定？加一点吧，要完成300万元。若今年没有完成200万元的指标，就减一点吧，150万元。这就造成了一个悖论：鞭打快牛。这说明政府主管部门下达产值和利润指标的荒诞，它找不到依据。另一个问题是，政府与企业经营层签订的这个承包“合约”，履约的费用很高。厂长们若完成了产值和利润指标，合约就可以履行。若亏损要惩罚，怎么履约？厂长说“要钱没有，要命有一条”。这个合约的奖惩是不对称的。当时政府是不想放弃公有制，认为搞承包就可以了，说法是搞“公有制为主体的市场经济”。但实践发现，“承包制”不能“履约”。

　　此外，这些厂长们对市场这套新体系的玩法是很无知的，他们拥有的“决策权”与“知识”是不匹配的。具体出资人兴办的企业，若经营者“无知”，市场就会以破产的方式淘汰，最终能赚钱的“企业家”在竞争中胜出。但当时厂长们还是行政部门任命，行政部门也是无知的，不能辨别他们有无经营的“知识”。因为厂长们的“无知”，致使当时大多数国企是亏损的。也就是说，当时找不到一条“决策权”与“知识”相匹配的途径(现在的国企仍旧存在这个问题)。

　　通常情况下，企业“亏损”是有界限的，资不抵债就要破产。但当时的“国企”没有这个约束，没法“破产”。亏损常年累积下来，大部分国企已资不抵债了，继续玩，继续亏，但工人工资必须要发。

　　承包制搞了几年以后发现，政府财政背了个很大的包袱。上世纪90年代初期，很多地方政府每年要把三分之一以上的财政收入拿出来，补国企亏损的窟窿。采用的另一个办法就是强迫银行贷款给这些国企，也不做风险评估，目的是先撑下去。这些贷款是“肉包子打狗”，最后把银行也拖得要破产了。开始国企还能还银行一点利息，都后来利息也还不了。当时一些地方上演了荒诞的一幕：把银行债转为企业股，强迫银行作为国企出资人。这时还出现了“三角债”问题，因为国企都没有钱了，原材料和产品就互相“赊借”，互打“白条”。

　　这就是第一阶段的改革过程，从80年代初开始，历时十多年。但毕竟开启了改革进程。经过改革，国企有了一点企业的“要素”了，但不是完全意义上的现代企业，不破产，资不抵债还要继续玩。

　　财政、银行被拖垮后，游戏玩不下去了。当时的国企就进入到大面积的“停产”阶段，不搞生产经营了，因为继续经营只会亏得更多。但工人工资总还是要发，要靠财政补。全国的国企就是这种状况。也就是说，当时使用的两招，扩大企业经营自主权，实行生产承包责任制，是一个不成功的实验。