投资审批改革：做好“减法”，也做好“加法”

    投资审批制度改革涉及经济社会发展的诸多方面，社会关注度高，改革难度大，工作任务重，需要各有关部门增强大局意识，要打破“一亩三分地”思维，少算部门利益的小账，多算改革发展的大账。

    1月8日上午9时，国家发展改革委2015年首场新闻发布会聚焦投资审批制度改革。

    去年以来，从修订《政府核准的投资项目目录》，取消和下放8批约700项行政审批等事项，到国家发展改革委政务服务大厅建成，全部行政许可事项统一纳入大厅办理，再到取消属于企业经营自主权的投资项目核准前置手续，以及预计将于2015年底运行的企业投资项目网上并联核准平台……一项项事关投资审批制度改革的政策措施，彰显了国家发展改革委阳光审批、政务公开、主动服务的决心。

    做“减法”：取消三大类18项投资项目核准前置条件

    东江环保股份有限公司副总裁兰永辉在网上关注到这些新闻后，很受鼓舞。作为在香港上市11年后又到A股上市的环保企业，资金很充裕，每年要启动很多投资项目，从工业污水处理、城市污水处理，到餐厨垃圾及工业污废的处理等，投资少一点的项目要跑深圳市发展改革委，大一点的项目就要跑广东省发展改革委和国家发展改革委。为此，他告诉中国经济导报记者，企业非常欢迎和拥护投资审批制度改革。

    兰永辉告诉中国经济导报记者，企业投资一个项目，从市场调研形成可研报告到竣工生产，周期一般为8年，因为他们公司很多项目是危险废物处理，比较敏感，在选址上通常会用时较长，除危废处理外的其他项目，投资审批周期都在4年左右。所有项目最后都要到发展改革部门排队审批。“其实，环保项目审批时间拖得太长，对环境治理也不利。”

    自2004年7月份国务院发布关于投资体制改革的决定以来，我国已经取消了对企业投资项目的审批制，改为实行核准制和备案制。目前核准只需要办理一道手续，但在核准之前，要办理的前置条件还很多。

   “目前存在的问题主要是前置手续繁杂、效率低下，依附于行政审批的中介服务不规范、收费不合理等。这些都成为制约企业投资的重要因素，也是造成审批时间长、企业耗费精力多的重要原因。”国家发展改革委投资司副司长罗国三告诉中国经济导报记者，“以西气东输二线管道工程为例，沿线14个省（区、市）及所辖70多个地级市、196个县的各类前置审批文件多达1000多件，历时4年方才完成。”

    罗国三表示，这些前置条件分为两大类：一类是法律、行政法规、部门规章、规范性文件规定的前置审批事项，大概有30多项，涉及20个部门。也就是说，有些部门是不仅办一道审批，还办理多项审批。还有一类前置条件，就是没有法律法规甚至部门规章的规定，核准机关还要求企业提供的前置手续或者审查性文件。“如办理贷款承诺、可研审查、原材料供应和副产品销售协议等约20项，这次率先取消的事项就属于这一类。”

    罗国三说，这些繁琐的前置手续，表明了政府“越位”、政府“缺位”和政府“错位”。政府“越位”，即管了不该管的事。干预企业间正常的市场行为，将不属于项目“外部性”条件的银行贷款承诺、电网接入意见、铁路专用线接轨意见、原材料供应协议、副产品销售协议等仍然作为前置条件。政府“缺位”，即该管的事没管好。重审批轻监管，把管理职责转化为准入条件，将前置审批作为管理的主要手段。对前置审批规定了严格的审查内容和程序，但对企业是否真正落实了批复要求则缺乏监管。核准权限下放后，有的部门未能相应下放前置审批权限；有的在权限下放后，缺乏对地方的指导和协调，未能形成相对统一的办理程序和标准。政府“错位”，即服务意识不强。同一部门实施的多项前置审批事项需要企业逐项分别办理，缺乏统筹。不同部门间各自为政，缺乏衔接。重大项目特别是跨区域线性工程，前期工作涉及部门多，行政区域广，需要逐级、逐地办理，任何一个环节受阻，就会造成整个项目前期工作停滞。

    “改革投资审批制度已势在必行、刻不容缓。”罗国三强调，除了取消属于企业经营自主权的前置手续外，还将通过平台建设实现中央部门“横向联通”。

    目前，平台建设已经有了“时间表”：到2015年6月，要在中央层面实现“横向联通”，国家发展改革委、城乡规划、国土资源等中央部门要根据新的核准制度要求，建立健全本部门在线审批监管平台，与中央平台进行联接；到2015年底，实现全国范围“纵向贯通”，各级政府要实现投资项目信息的互联互通、资源共享、在线并联审批、纵横协同监管。第三步，在前两个阶段工作的基础上，继续推进和深化平台建设，实现纵横联动协同监管。

    做“加法”：投资审批、监管实现网上全联通

    日前，国务院办公厅印发了《精简审批事项规范中介服务实行企业投资项目网上并联核准制度的工作方案》，按照《工作方案》要求，取消属于企业经营自主权的前置手续外，将来只保留规划选址、用地预审（用海预审）两项前置审批，其他审批事项实行并联办理。对于极少数特重大项目，环评（海洋环评）将仍然作为前置。

    “除了精简审批事项‘做减法’，以信息化手段为支撑优化创新审批流程，实行网上并联审批，加快审批效率提速外，今年我们重要的任务还要做‘加法’，即坚持放管并重，建立监管网络和科学有效的监管机制和方式。这其中有破有立，有放有管，既有改革也有创新。”罗国三说。

    中国经济导报记者查阅了《工作方案》总体部署和要求，工作任务很繁重，时间要求也相当紧迫，可以概括为6项工作任务。一是清理。按照“五个一律”的原则，抓紧对正在实施的前置审批及其中介服务进行一次彻底清理，更大程度方便企业投资。二是确认。在摸清底数之后，该减的一定减到位、该归并的一定要坚决归并，除确需保留极少数前置外，其他审批事项与项目核准“并联”办理，最大限度地给市场放权和提高效率，最大程度地让企业受益。三是修法。深入贯彻党的十八届四中全会精神，坚持依法推进改革，对项目核准制度改革涉及的法规制度进行修订调整，为改革顺利推进提供法制保障。四是公布。统一公布保留的行政审批和中介服务目录，凡未列入目录的审批事项，自公布之日起一律不得实施。五是立法。推动出台《企业投资项目核准和备案管理条例》，以行政法规形式巩固改革成果，确立新的企业投资项目核准制度。六是建网。加快建设投资项目在线审批监管平台，既要实现中央层面“横向联通”，也要做到全国范围“纵向贯通”，实现网上办理、审批和监管，用“制度+技术”使权力运行处处“留痕”，铲除滋生权力腐败的土壤。

    “投资审批制度改革涉及经济社会发展的诸多方面，社会关注度高，改革难度大，工作任务重，需要各有关部门增强大局意识，要打破‘一亩三分地’思维，少算部门利益的小账，多算改革发展的大账。”罗国三强调。

    罗国三描绘了预计于今年底实现的项目审批网上全联通愿景：“我们将依托国家电子政务外网，加快建设投资项目在线审批监管平台，横向联通发展改革、城乡规划、国土（海洋）资源、环境保护、安全监管、金融监管、行业管理等部门，纵向贯通各级政府，实现投资项目信息互联互通、资源共享、在线并联审批、纵横协同监管。”

    在投资项目在线审批监管平台上，将生成唯一的项目代码，作为整个项目建设周期的身份标识；持建立企业和中介机构信用档案，有关信息将依法向社会公开并纳入国家统一的社会信用信息平台；除涉密项目外，所有核准、备案进展情况将及时向社会公开，企业可凭项目代码实时查询受理情况、办理过程、审批结果；支持行业主管部门及时发布区域性、行业性发展规划和宏观政策、产业调控、国土环保等方面的信息，引导企业投资行为；实现对项目审批的全程跟踪、及时预警和责任追究。

    “横到边，纵到底，我们要织这样一张大网。”罗国三强调。