唐钧：政府主管的养老服务不妨多接地气

    前不久，国务院发展研究中心召集专家开了一个务虚的“神仙会”，目的是为制定社会领域的“十三五”规划做准备。接到会议通知时，笔者方才意识到，转瞬间，“十二五”就要过去了。

    5年前，笔者也参与了制定社会领域“十二五”规划的一些讨论，记忆最深刻的是与“养老服务”相关的几次会议。最后一次参会，笔者发表了两条意见：一是中国70%以上的老人都属于中低收入群体，因此，政府关注的养老服务重点应该是“非营利”而不是“市场化”；二是农村老人应该是社会养老服务重点中的重点。然而，遗憾的是，“十二五”养老服务规划并没有涉及农村，似乎也不认可“非营利”的概念。因此，笔者在“十二五”养老服务规划面向社会征求意见时曾经写过一篇文章，标题是“老年社会服务：再虚掷五年就火烧眉毛了！”

    一眨眼，“十二五”已经过去了3年半。民政部《社会服务发展统计报告》显示：2010年，全国的养老服务床位为315万张，而到2013年已经增加到494万张（含“社区留宿和日间照料床位”64万张），增长幅度为56.83%。但是，实质性进展并不尽如人意。看“千名老人拥有养老床位数”指标，2010年为23.68张，2013年仅增加到24.46张。若减去64万张“社区留宿和日间照料床位”，2013年仅为21.24张。再看“养老机构床位利用率”指标，2010年，入住养老机构的老人为243万人，床位利用率达77.14%；而2013年，入住老人增加到307万人，床位利用率是62.15%，下降了14.99%。即使减去64万张“社区留宿和日间照料床位”，床位利用率也仅为71.49%，下降了5.65%。

    另一方面，在“产业化”甚至“市场化”诱导下，近年来，养老服务领域“引入”的“社会资金”也许相当可观，但投资方向则呈现出“高大上”趋势，如养老地产、养老社区、高端养老，超豪华养老……不一而足。这些为高收入群体设计的养老产品，由市场这只“看不见的手”去完成便足矣。还是那句话——政府的社会政策应该聚焦于占老年人口70%或以上的中低收入群体。然而，现在真正需要老年社会服务的老人，尤其是部分失能和完全失能的老人，并没有得到切实的政策实惠。

    中国新闻网上发表了一个有关农村老人自杀率的调查报告：在一个距离中部某省省会城市仅100公里的村庄，老人的自杀率很高。更可怕的是，在当地，自杀被视为“正常甚至合理的事”。然而，最近几年，因为有了“新农合”和“新农保”，农村老人便有了多活几年的想头——“终于有人管我们了”，“那就先不自杀了，再挺两年。”这说明，社会政策要更加重视“托底性社会保护”——20世纪90年代以来国际通行的新概念，但在国内甚少有人提起。

    基于以上判断，“十三五”期间，政府主管的养老服务必须“眼睛向下”，多接地气。2010年的相关调查显示，中国有4400多万部分失能和完全失能的老人，其中，完全失能的老人大约占1/4。政府主导的养老服务应该优先考虑这部分问题最突出的老人群体。

    在政策制定方面，可以先从完全失能的老人做起，因为“完全失能”的判断标准会比较清晰，在制定政策时容易把握。同时，按国际国内相关的调查统计，这部分老人的生存时间大约平均在30个月上下。这些基础数据，都为用政府津贴、社会保险或商业保险等手段做好“托底性社会保护”，提供了一个可行和可操作的平台。

    理想的方案是：最好能在“十三五”的头2年做好城市中完全失能老人的政策设计并予以实施，然后再用3年时间推行到农村。当然，如果能在“十三五”期间使这样的制度安排惠及城乡“部分失能”的老人，那就更好了。如是，在2020年建成小康社会之际，至少能使中国的老人，无论贫富，都能够在最后时刻无痛苦或少痛苦、有尊严地走完人生旅程。

    （作者系中国社科院社会政策研究中心秘书长）