国企改革缘何争议多?
改革对话
我国的国有企业改革是否成功在于能否构建管资本的体制,政企不分是没有前途的;混合所有制经济的改革不在于形式,而在于是否有进有退,能不能在几个方面得到重点推进。
中国经济导报记者|季晓莉
“国企改革如果没有进展,就很难说改革有所推进。”国务院发展研究中心企业研究所所长赵昌文4月18日在北京大学国家发展研究院的“中国经济改革新阶段”论坛上表示,十八届三中全会之后,舆论对国企改革给予了正面评价,国企改革也提出了不少新东西,但是国企改革下一步最大的问题是共识问题。“目前共识是十八届三中全会《决定》里已经存在的提法,但是除此之外更多的是争议和分歧。”他说。
国有资产管理体制:怎样政企分开?
如何理解以“管资本”为主完善国有资产管理体制,这是下一轮国企改革争议最大的话题。
赵昌文表示,一种观点认为从“管人、管事、管资产”到“管资本”的转变意味着“通过市场经济的国有资产实现形式,彻底实现政企分开,使国企成为真正的市场主体,并最终摘掉企业所有制标签”,这意味着现有监管机构要从“婆婆”成为“老板”。另一种观点认为“无论如何转变,现行的国有管理体制要继续坚持国资委所监管的企业,不管形态如何,都是由国资委来履行出资人职责”,现有主管部门都这么认为。
“我们支持第一种观点。”赵昌文表示,这方面的改革空间很大,现在国家发展改革委、财政部和国资委各管几项国企改革任务,已经在制定相关的改革方案。
但是以“管资本”为主的国资管理体制到底应该是什么样的呢?一种设想是国资委作为履行出资人职责的机构,国有资本投资与运营两类公司受托行使出资人权利,下面是国有企业这样的国资三层管理体制。这样相当于在国有企业和国资委之间加了一层“二婆婆”。
另一种设想是国有资本管理部门为管理方,制定国有资本公共政策或国家所有权政策,包括对资本投资经营公司的增资、减资、国有资本运营效益预算、建立国家国有资产负债总表等;国有资本监督部门为监督方,行使国有资本除出资人权利之外的其他监管,监管层级只到达资本投资运营公司。然后是国有资本投资与运营两类公司履行治理机制,再下面是国有企业。
赵昌文表示,他比较认同第二种设想,“这么大的国有经济总量,应该有制定所有权的部门,应该将公共财政政策的制定、监督和出资人职责区分开来”。
但是,即使建立了国资三层管理体制,人们对如何组建国有资本投资公司和运营公司仍有争议。
一种观点认为,国有资本投资公司以政策性、公益性、战略性目标为导向,以特定的产业甚至企业为抓手,在关系国家安全和国民经济命脉的重要领域和关键环节形成控制权,如汇金公司作为重要金融机构的控制性股东。但不同阶段的战略性产业不同。
还有一种观点认为,国有资本投资公司和运营公司主要以是否有经常性的商业和投资活动为判定标准。如果有,可以视为运营公司;反之,则为投资公司,例如汇金公司和中投公司。
赵昌文认为,第一种观点比较科学,未来中国的国有资本投资与运营公司虽然不一定学新加坡淡马锡公司,但是可以是它的改良升级版。
国有资本战略布局:投向何方?
对于国有资本战略布局的共识在十八届三中全会《决定》中这样表述:“国有资本投资运营要服务于国家战略目标,更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域,重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全。”
但一个重要争议是,关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域是什么?学界有不同看法。从党的十五届四中全会和十八届三中全会决议两次党的文件的表述看,既有一致性,也不完全相同。
赵昌文认为,应基于国家经济社会发展的主要矛盾和矛盾的主要方面的变化来辩证地、动态地把握“重要行业和关键领域”。
“从长期看,国有资本主要应定位在提供广义的‘公共品’和市场失灵领域,以体现国有资本的公共性,实现政府特定的公共政策目标。这主要包括国家安全、重大公共服务等。”赵昌文表示,当前首先要解决转轨经济的成本,弥补多年来计划经济留下的短板。
另一个争议是,国有企业是否要从竞争性领域完全退出。一种观点认为,国有企业应尽快从一般竞争性领域退出。但是赵昌文认为,在一个时期甚至较长的时期,国有资本在竞争性领域仍将继续存在。
赵昌文认为,继续存在于一般性竞争领域的国有资本也可以具有公共属性和体现全民共享特征——通过获得财务收益并将国有资本经营预算纳入总的公共预算来体现。
混合所有制:如何混合?
积极发展混合所有制经济是十八届三中全会《决定》里着重表述的新概念:“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,是基本经济制度的重要实现形式,有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力,有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。”
但问题是,积极发展混合所有制经济的主要目的是什么?一种观点认为,积极发展混合所有制经济,主要在于促进国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力,包括活力、控制力、影响力。而另一种观点则认为,积极发展混合所有制将为非公有资本打开了巨大的投资空间。
赵昌文表示,混合所有制怎么“混”需要研究,因为在二级以下的国有企业,早就是混合所有制了。那些没有搞公司制改造的央企母公司,这次会是参与混合所有制的方面吗?还是说,全民所有制的企业,未来要股权多元化,但是无民营资本进入?又或是在竞争性领域推进混合所有制阻力较小,那么垄断行业的国有企业要发展混合所有制又应该怎么改?没有定论。
“我国的国有企业改革是否成功在于能否构建管资本的体制,政企不分是没有前途的;混合所有制经济的改革不在于形式,而在于是否有进有退,能不能在几个方面得到重点推进。”赵昌文认为,国企总体战线如何收缩,国有资本如何赚钱以及钱如何用,这才是国企改革真正要触及的命题。
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