投资体制改革“收官期” 冲刺着力点在政府放权

    编者按：

    投资体制是经济体制的重要组成部分。改革开放以来，为适应社会主义市场经济的发展，国家对投资体制改革给予了高度重视，坚定而持续进行了一系列探索和实践，取得了较好的成绩。

    其中，2004年发布的《国务院关于投资体制改革的决定》（以下简称《决定》）被视为改革开放以来投资领域最全面、系统的改革方案，更标志着我国投资体制改革由此进入了全面深化的新阶段。而到如今，经过了10年的努力，《决定》所提出的“市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效”的新型投资管理体制已经基本建立并在不断健全完善。

    也正因如此，在2013年《关于实施<国务院机构改革和职能转变方案>任务分工的通知》中就提出，要在2015年“基本完成投资体制改革”。这是我国经济体制改革五大组成部分中第一个宣布将“基本完成”的改革，具有重要的意义。

    为了使读者更好地了解近年来我国投资体制改革的进展和成就，以及进入改革“收官期”时的政策发力点，本报编辑部特地编辑整理了此次的专题报道。

    中国经济导报记者 杨秦 张子麟

    《决定》是改革开放以来投资领域最全面、系统的改革方案。

    “投资体制改革的核心内容就是放权，这是改革开放以来我国投资体制改革探索与实践的主要内容。”中国投资协会会长张汉亚在接受中国经济导报记者采访时这样说，并由此打开了“话匣子”。他告诉中国经济导报记者，新中国建立以后，我国采取的是向前苏联学习的计划经济的投资管理制度。这种管理体制延续了几十年。当时，用于投资建设的资金绝大部分是由中央政府根据计划拨付地方政府和企业使用，地方政府掌握有一部分自有资金，企业则没有投资自主权。有数据显示，在很长的一个时期，中央政府的投资额占全社会投资80%以上。

    改革开放之后，投资体制的改革成为我国经济体制改革的一个主要内容。1979年8月，国务院批准了《关于基本建设投资试行贷款办法的报告》，开始“拨改贷”的试点，打破了基本建设由政府财政无偿拨款的计划经济模式，这可以说是投资体制改革的起点。之后伴随国家经济体制改革的进程，陆续出台了一系列的改革政策和措施。经历了20多年的探索实践后，终于在2003年，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中对深化投资体制改革做出全面部署，并在2004年7月颁布了《国务院关于投资体制改革的决定》(以下简称《决定》）。

    在张汉亚看来，《决定》是适应我国社会主义市场经济发展而制定的重要法规，也是改革开放以来投资领域最全面、系统的改革方案，标志着我国投资体制进入继续深化改革的新阶段。具体来说，《决定》的出台在当时意味着三个方面的巨大突破：

    首先，确立企业的投资主体地位。《决定》按“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，把政府对投资项目的管理办法划分为审批制、核准制和备案制三类。即：政府投资建设的项目，由政府进行审批；对不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。这种划分确立了企业的投资主体地位，明确了政府和企业的投资范围，减少了政府对绝大多数企业投资活动的干预，使各类投资主体能够根据市场的需要自主进行投资决策。

    其次，规范了政府投资行为。《决定》提出通过合理界定投资范围，健全投资项目决策机制，规范投资资金管理，加强投资项目管理，引入市场机制等加以规范。

    第三，改进投资的宏观调控方式。《决定》提出，要在完善国家的投资宏观调控体系的基础上，对调控方式和调控的手段进行改进，除了在必要的时候采取行政手段进行直接干预之外，将更多地采用政策、规划、经济和法律等手段对全社会投资进行引导和规范，实现以间接调控方式为主的有效调控。

   《决定》提出的几个目标，可以说大都已基本实现，只是还需要进一步完善和规范。

    张汉亚谈到，《决定》提出深化我国投资体制改革的具体目标是要“建立市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制”。而这10年来，我国的投资体制改革也主要围绕这些目标在进行。

    2004年《决定》出台之后，国家有关部门陆续出台了一系列的实施细则和配套法规。如国家发展和改革委员会颁布的《政府核准的投资项目目录(2004年本)》、《国家发展改革委中央政府投资项目公示试点办法》等；财政部颁布的《中央预算内固定资产投资补助资金财政财务管理暂行办法》等；国土资源部颁布的《建设项目用地预审管理办法》；商务部颁布的《关于境外投资开办企业核准事项的规定》……这些举措有力地推动了投资体制改革的进程。其最突出的表现就是各投资主体的投资热情不断高涨，同时中央政府的投资比例不断下降。统计数据显示，2006年，中央政府投资在全社会固定资产投资所占的比例已下降到3.9%。其后至今，这一比例大多保持在5%左右。

    值得一提的是，最近两年，随着新一届政府明确提出简政放权的要求，我国投资体制改革陡然加速。具体来看，主要有以下几大举措颇为引人关注。

    2013年12月，国家发展改革委发布实施了《政府核准的投资项目目录（2013年本）》。该本《核准目录》和2004年本相比，取消、下放、转出企业核准事项49项，需要报中央层面核准的企业投资项目减少60%。其正式实施后，企业投资项目实行核准管理的已经不到20%。据悉，2014年年底前，国家发展改革委还将在2013本的基础上再一次进行修订，到时需要报中央层面核准的审批项目，将在去年的基础上再减少40%。

    2014年5月，国家发展改革委发布了《政府核准投资项目管理办法》。简化了项目申请报告的报送内容和项目核准机关的审查内容，由项目核准机关从维护社会公共利益的角度，对企业投资项目的“外部性”条件进行审查和把关，主要包括维护国家经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境等。而项目的“内部性”条件，包括市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等，则均由企业自主决策。

    张汉亚认为，从目前来看，《决定》提出的几个目标，可以说大都已基本实现，只是还需要进一步完善和规范。

    目前政府对投资宏观管理方面的主要弊病在于政出多门。

    30年投资体制改革的成果喜人，但其过程的艰难和依然存在的问题则更令人唏嘘。

    张汉亚就谈到，目前在投资领域还没有真正解决投资资源由市场优化配置的问题，政府投资的效益情况也未见彻底好转，投资规模、投资结构一直难以得到有效的控制和约束，使国家对投资的调控和管理丝毫不能放松。在缺乏有效的调控和管理手段的情况下，往往不得不仍然采用计划经济时代的控制贷款规模、强化审批手段、强行命令项目停建等老一套做法去管理投资。

    对造成这些问题的原因，张汉亚一针见血地指出，目前政府对投资宏观管理方面的主要弊病在于政出多门。各级政府的投资主管部门、财政部门和各有关专业部门都具有一定的投资管理职能，而且在投资的管理上职能交叉，每个部门都按自己制定的法规和办法，插手投资项目的管理，形成对社会投资项目的管理缺乏统一协调机制。而且，中央与地方、各职能部门之间也因为利益纠葛，使得不少改革方案要么迟迟难以出台、要么出台后效果甚微，最终拖慢了我国投资体制改革整体步伐。

    举例来说，《政府核准的投资项目目录》最早是在2004年伴随《决定》一同出台，其后虽然国家发改委多次表示要修订投资目录，但直至2013年底，最新版本《政府核准的投资项目目录》才正式发布。又如，旨在完善政府投资机制、规范政府投资行为的《政府投资条例》的起草工作也可谓一波三折。其最初的版本2010年就已出台，至今已经过6次修改。而直到最近，才有消息称，《草案》有望在今年年内审议通过。另外值得一提的是，国家在2005年和2010年，曾分别出台了《国务院鼓励支持非公有制经济发展的若干意见》（《旧36条》）和《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（《新36条》）。但由于相关既得利益部门不肯放弃自己的部门利益，使得这两个文件收效甚微。民营企业在投资金融、铁路、能源和市政公用事业4个重点领域，普遍因为缺乏投资热点而并未取得突破性进展。

    由此，张汉亚曾经发出这样的呼吁，“要相信地方政府、要相信企业，否则就只能倒退回计划经济了。”

    未来投资体制改革总的方向是要在政府宏观调控下更多地发挥市场配置资源的决定性作用。

    2013年3月发布的《关于实施<国务院机构改革和职能转变方案>任务分工的通知》（以下简称《通知》）中明确提出，要在2015年“基本完成投资体制改革”。如今，距离这个目标只有一年多的时间。张汉亚认为，在这个最后的“收官期”和“冲刺阶段”，我国投资体制改革应围绕“培育市场、规范行为、完善管理、强化调控”展开。总的方向是要在政府宏观调控下更多地发挥市场配置资源的决定性作用，真正做到“该管的坚决管好，不该管的坚决放开”。而一些具体建议和思考主要有：

    ——改进政府对全社会投资的管理。

    张汉亚指出，投资活动与许多方面都有密切的联系，在政府对全社会投资的管理上，涉及到政府多个有关部门、中央和地方政府以及企业之间的分工与合作关系；在资金的来源上，涉及政府财政和金融机构，以及企业和社会资金；在项目的实施方面，要与建设、土地、环保、规划、城建、工商、金融、设计、施工、咨询部门或单位打交道。因此，投资体制改革所涉及的许多内容并不是投资领域本身的问题，国家的行政管理体制、计划（规划）体制、财政体制、金融体制、市场和价格体制、企业体制、法律法规乃至人事体制都直接影响投资体制的发展与变化。投资体制实际上是融合在上述各种体制之内，并受上述各种体制所制约的。因此，建议应建立齐抓共管的协调机制，实现各部门对投资的管理体制配套、信息共享，相互监督，相互制衡，使各部门真正实现有效的管理和监督。——加强政府对投资的调控能力。

    首先，规划（计划）是政府调控投资的重要手段，应提高规划（计划）的权威性。具体措施包括：提高规划的质量，使规划既要反映政府对国家的发展意向，又要符合国家经济发展的客观实际，对投资者有指导作用；在国家规划制定之后，不能任意更改；建立规划执行的监督机制；建立规划的后评价制度等。

    其次，应实行严格的法律约束。由于投资建设涉及的方面和领域太多，无法用一部《投资法》来解决我国投资建设领域可能遇到的各种法律问题。因此，应该像市场经济国家那样，利用《国家安全法》、《环保法》、《资源保护法》《土地法》、《规划法》、《标准法》等国家的法律去严格规范和约束投资者的投资行为。

——规范社会咨询服务体系。——拓宽投融资渠道。

    具体建议包括：加快企业债券市场发展、鼓励多种直接融资方式探索和创新、扩大城市建设债试点、切实解决中小投资者“融资难”问题，以及对政策性银行进行改革等。

    ——营造投资领域公平竞争市场环境。

    主要措施包括：净化招投标市场、规范投资领域的行政性收费等。

    ——建立国有投资的效益保证制度。

    建议应尽快出台《政府投资条例》、《政府项目“代建制”管理条例》等法律法规，以落实投资决策者责任制；同时还应加强对政府出资项目的监督；以及严格落实国有投资项目可行性论证、项目后评价等规章制度。