土地制度改革障碍在哪里：用途管制弊端明显

　　要使市场在土地资源配置中起决定性作用，首先要转变政府职能：政府不要再充当土地资源基本配置者的角色

　　土地制度市场化改革之途

　　□ 郑振源/文

　　去年11月党的十八届三中全会《决定》宣布了全面深化改革的总目标，指出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府与市场的关系，是市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”要“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”。

　　《决定》的公布着实令热切期望土地制度改革的人们兴奋了一阵，然而经过几番“解读”，土改的热忱又沉寂了，说明在土地制度改革的细节上落实《决定》尚有许多障碍。

　　落实土地制度改革障碍

　　中国的土地制度改革目前还存在着很多观念、体制、机制上的障碍，阻碍了进一步推进土地制度改革向《决定》的方向迈进。

　　中国大陆的土地市场是用益物权的交易市场。农民没有法定的建设用地使用权和可处分的宅基地使用权，拿什么来入市，又怎样能建成城乡统一、平等竞争的建设用地市场呢？

　　《决定》说：要“建设统一开放、竞争有序的市场体系”，“建立城乡统一的建设用地市场”。然而三中全会后，国土部、住建部立即启动了封杀“小产权房”的行动，等于宣告：即便是集体经营性建设用地也不准进入房地产市场。只允许不到集体建设用地10%的合法批准的乡镇企业用地入市，还不能进入房地产市场，又怎么能建成开放、竞争的建设用地市场，打破政府对土地市场(包括房地产市场)的垄断，发挥市场配置资源的决定性作用呢？

　　除了上述两种障碍之外，集体经营性建设用地入市还有前提条件：“符合规划和用途管制前提下”才允许入市，而不谈规划和用途管制制度的改革。

　　由规划决定土地利用的资源配置制度已经存在、运行了十多年。1998年版《土地管理法》规定的土地用途管制制度就是这样的制度。为了特殊保护耕地、严格控制建设用地，法律规定：取消集体土地的建设用地使用权，禁止集体土地入市，由政府垄断建设用地的供应；扩大征地范围，以原用途价格征收集体土地，作为建设用地增量的唯一途径；然后编制规划、计划，确定耕地保护和建设用地的指令性指标，下达基层，按规划指标确定每块土地的用途。

　　这套土地用途管制制度行之十有余年，固然为工业化提供了约200万公顷廉价土地和约8万亿元土地出让金收益，支撑了高速工业化、城镇化和GDP的高速增长，但其弊端也日益彰显。

　　取消集体土地的建设用地使用权，封杀农村业已普遍萌生的土地市场和所谓“小产权房”，造成集体与国有二元土地产权制度的不平等；取消农村宅基地使用权的收益、处分权能，禁止宅基地使用权流动，致使大量宅基地闲置，形成“空心村”；集体土地没有建设用地使用权，按原用途价格征地，拿走了全部集体土地增值收益；土地补偿低，安置不到位，造成数千万“三无”农民等问题。可见，当今土地上出现的种种问题，其源皆出于这套名为用途管制、实为计划配置的制度。

　　建设土地市场的建议

　　要使市场在土地资源配置中起决定性作用，首先要转变政府职能：政府不要再充当土地资源基本配置者的角色，要让位给市场。政府不要垄断土地供应，不要用指令性计划指标来配置土地、决定土地用途，公共用地以外的各类用地应由市场来配置。政府不要直接经营土地，要取消政府的圈地权、定价权，土地价格由市场来决定。

　　国有土地的经营交给国资委[微博]或与政府脱钩的土地储备中心、土地银行去办，政府也不要直接经营。集约用地是企业经营中的要素组合问题，政府不要规定投资强度、产出标准、用地标准等直接干预，应由企业自主决策。

　　建设开放竞争、城乡统一而有序的土地市场是土地制度改革的首要任务，但要做好以下五项工作：

　　完善集体土地产权制度，做好确权登记工作。赋予农村集体经济组织与国有土地平等的设定和处分，建设用地使用权的权利，赋予农村宅基地使用权的收益、处分权能。

　　整顿农村集体经济组织，明确集体土地入市的市场主体。

　　撤除一切不合理、不必要的集体土地市场准入门槛，建设开放、竞争的建设用地市场。

　　唯一的市场准入门槛是：无论国有或集体所有土地的用益物权入市，都不能损害社会公共利益和他人利益，以消除土地利用的负外部性，并发挥土地的社会效益、生态效益。这要在土地分区管制制度中作出具体规定。

　　制定《城乡土地市场管理法》，取代现行的《城市房地产管理法》。

　　制定《城乡土地市场管理法》，规定建立产权交易市场作为交易平台，制定市场交易规则，并大力发展不动产估价、交易代理、法律救济等中介服务机构，使国有土地和集体土地的各种用益物权有序入市、平等交易。

　　在城乡统一的建设用地市场上，集体土地所有权人、用益物权人投入建设用地使用权或宅基地使用权，取得这两权的地租或对价，包括地租的增值，完全符合市场经济的分配规则。各级政府没有任何正当理由在交易环节截留集体土地产权人的地租收益。

　　如果集体土地所有人、用益物权人获得的土地增值收益过多，可以在二次分配中通过征收与国有土地同样的税收加以调节。政府为公共利益修建的基础设施、公共设施所需资金应在以税收为基础的公共财政中支出或用公私合作(PPP)方式筹措，不应由卖地农民单方面负担。

　　改革财税制度，使地方政府摆脱对土地出让金的依赖。

　　土地制度改革必须同步或超前一步进行财税制度改革，即实行《决定》提出的各项财税体制改革措施：一是制定《预算法》，实施全面规范、公开透明的预算制度，以约束政府的投资冲动；二是完善分税制，理顺中央与地方事权和支出责任关系，建立财力与事权相匹配的地税体系；三是构建地方债务管理制度，规范举债融资机制。实施这三项改革，使地方政府摆脱对土地出让金的依赖，才能推行各项土地制度改革，建成开放竞争、统一有序的土地市场。

　　构建适应市场配置的

　　土地用途管制制度

　　建立开放竞争、统一有序的土地市场，发挥市场配置资源的决定性作用，不是不要用途管制，而是要划清政府与市场的界线，把土地用途管制限定在纠正市场缺陷、弥补市场失灵的范围，而不是用途管制取代市场配置，管制到市场机制不能发挥作用的地步。

　　为此，需要对现行实为计划配置的土地用途管制制度进行以下五个方面的改革：

　　1)改指标控制式规划为公众参与式规划。

　　规划与计划是一种重要调控手段，在市场配置制度下仍然需要，但其功能不再是土地资源的基本配置者，而是土地市场配置的指导者、调节者。规划编制方法要改变：它不再是中央决策、地方执行，而是由中央提出指导原则，由地方公众参与、共同决策，在规划编制阶段就把规划相关者的利益协调好，使规划得到社会认可。

　　2)在市县乡镇正确实施土地利用分区管制。

　　现行《土地管理法》已有按中央下达的用地指标划分土地利用区、严格按照分区确定的用途使用土地的规定。在中央计划配置的分区管制制度下，根本没有市场配置的空间。所以要改市场经济国家通行的分区制，即根据规划，将行政辖区内的土地划分成若干土地使用类型区，规定每个类型区内禁止的和受限制的土地用途、利用方式和建筑方式，即提出一张土地用途和利用方式的负面清单，而不规定每块土地的具体用途。

　　这种分区规划也要由社区公众参与来制订，以取得社会认可，而不是由政府单方面制订。

　　3)建立能促进节约用地、优化配置、公平分配土地收益的涉地财税制度。

　　要在土地交易环节，按正税清费原则，清理税费重复征收现象，以降低地价房价；保留耕地占用税、土地闲置税、城市维护建设税等行为税，用以调节土地利用行为，保护耕地和保证城市市政建设资金来源；征收土地增值税，以调节土地增值收益分配；在土地房屋保有环节，开征房地产税等财产税，以抑制囤地、囤房和投资、投机房的需求，促进节约用地，增加财政税入。

　　正确使用公共财政投资，应主要用于城镇化所需的基础设施、公共设施建设和改进公共服务，以吸引企业落地、人口落户。正确使用政府财政补贴，主要用于补贴农业生产、土地整治、保障性住房建设等民生工程。

　　4)改革现行征地制度。

　　一是随着集体土地入市进程，逐步缩小征地范围，将征地权的行使完全限定在《宪法》规定的“公共利益的需要”的范围内。二是逐步提高现行的征地区片价；随着集体土地入市、竞争性土地市场和正常土地价格的形成，最终实现遵循市场经济等价交换原则，以征收当地当时正常的市场价格作为土地补偿标准。三是做好安置补助工作，对因丧失劳动权、生活权造成的损失合理补偿；四是制定合理的征地程序，保证政府和被征地人利益不受损失，实现和谐征地。

　　5)改革行政审批制度，简政放权。

　　行政审批还要有。但实行市场配置后，大凡各地土地市场能够配置得好的事情，如农业生产结构调整引致的土地转用，就不需要政府审批；宏观、中观的规划、计划上级政府批准了，具体的项目用地计划可以下放给基层政府审批。这样才能大幅度减少行政审批工作量，真正做到中央要求的简政放权。

　　为完成土地制度市场化改革，我们提出，要弄清各项改革措施之间的关系、土地制度改革与资本、劳力等其他资源配置制度改革的关系、改革与经济增长的关系，选准土地制度改革的突破口和各项改革的次序，排出一张路线图和时间表。

　　作者为中国老科协国土资源分会土地与环境专业委员会主任