反思政策思路 走出收费公路困境

    2013年5月,交通运输部发布《收费公路管理条例（修正案征求意见稿）》，向社会公开征求意见。历时近一年后，相关规定仍未正式出台。笔者认为，条例修改完善要谨防两个极端：第一、把收费妖魔化，认为公益性就是要免费，这样势必造成高速公路建设正常合理的融资需求无法通过收费政策满足；第二，回避发展，期望取消收费期限设置来无限度地满足高速公路建设发展的资金需求。

    笔者认为，收费公路政策是今后相当长的时间内我国公路发展仍然需要坚持的政策。只有建立在清晰的经济原则基础上全面理解把握使用者付费机制，法规的修订完善才能既有助于化解当前的社会矛盾，又能满足可持续性的战略要求。

    正常的资金需求应该满足

    在公众对收费公路的批评质疑声中，公路管理机构在收费期限方面的普遍违规成为了关注焦点。无论是媒体批评，还是政府审计，均是以收费条例为准来对收费公路管理进行分析评价的。

    现行的制度设计仅适用于收费公路在路网中比例很低的情况，并不符合高等级路网普遍收费时的融资要求。法规把通行费定位于补偿建设投资成本来设定期限、费率，而未对收费期结束后正常运营期内的道路养护资金支出、因改建扩容增加投资等做出长远的制度安排。制度缺陷导致违反法规和规避法规问题在行业内普遍存在。通过条例修改来完善制度，从根本上解决收费公路问题，已经成为各级政府交通主管部门的共识。

    这次条例的修订根据当前和今后融资实践的要求，进行了调整。最引人关注之处在于第十四条增加的两项关于改扩建和养护的收费期限设定条款：“（三）高速公路因改建扩容增加投资需调整收费年限的，可依据本条例有关规定重新核定。

    （四）还贷、经营期满后，除由公共财政承担养护费用的以外，高速公路可按满足基本养护管理支出需求的原则收取通行费，收费年限可按照公路的两个大修周期进行核准。”

    改扩建、养护等资金需求是行业发展和正常运行所必需的。过去当收费政策仅限于零星路段时，这些路段停止收费后安排养路费或燃油税作为养护资金也未尝不可。但是当高速公路普遍依赖收费政策时，该设想已不现实。交通运输部正在构建“两个公路体系”，即统筹发展以政府主导的高速公路为主的低收费、高效率收费公路体系和以普通公路为主的体现政府普遍服务的非收费公路体系。那么依据改扩建和养护资金需求来调整高速公路收费依据正是“两个公路体系”建设的要求。

    因此，通过条例修改来为公路长远发展建立可持续发展的资金渠道，是无可厚非的。

    债务融资问题不容回避

    条例在第3条增加了关于收费公路融资的原则性规定，“收费公路以高速公路为主体，其发展资金除公共财政投入外，可利用社会融资方式筹集，通过收取的车辆通行费偿还。”已形成的存量债务和未来发展的融资压力正是影响收费公路政策的更直接和更关键因素。

    债务融资是支撑高速公路建设投资的主要渠道。2011年11月，在全国有收费公路的所有省份均公布收费公路调查摸底结果后，近2.3万亿元的收费公路债务更加受人关注。鉴于中央和地方都制定了“十二五”期间和中长期公路发展规划，新建项目的交通流量增长下降和建设成本逐渐提高从整体上降低了高速公路网的财务效益，未来筹措建设资金依然是我国高速公路建设中需要面对的主要困难和重大挑战，公路债务规模只增不减也成为必然的结果。

    条例修改不能回避发展债务问题，相反应该实事求是、一分为二地分析应对。一方面，条例完全按照项目单元的定价机制，仅适应于收费公路规模不大的发展初期阶段。当收费公路政策成为路网发展高度依赖的融资政策时，再沿袭完全按照项目单元的定价机制，明显不能满足路网整体融资要求。目前，全国大多数省、区、市的收费公路还款机制实际上是通过统贷统还、借新还旧等方式进行的。这同条例按照项目收入专款专用来设定收费期限是相矛盾的。就融资而言，这次条例修改依然没有触及具有再分配性质的统贷统还问题。因此，从过去项目单元转为区域路网整体来评价公路的融资可持续性，是当前条例修改的关键性难题，不容回避。

    另一方面，作为高等级公路发展的法规制度，《收费公路管理条例》本质上就是发展所遵循的金融财务规则。即使依据改扩建、养护管理、免费补偿来延长收费期限的立法通过，我们也必须承认借助收费公路政策进行市场化融资是有限度的。本来收费最根本的问题是公路建设本身的债务偿还问题，这一根本问题没有理清解决思路就考虑改扩建、养护管理以及免费补偿多种因素，无疑会使局面更趋复杂化。庞大的建设投资和债务压力必然转化成收费规模大、期限长和费率高等公众非常敏感的问题上面来。

    一直以来，在宣传公路交通所取得的辉煌成就时，政府很自然把收费融资与建设发展相互联系起来，肯定收费公路政策的资金保障作用。当面对公众批评质疑时，我们同样需要从发展角度来认识目前困境成因。本次条例修改实质上回避了发展债务问题。如果要使《收费公路管理条例》成为公路发展所遵循的规则，就需要讨论是否增加关于融资能力标准的条款。

    传统的发展思路需要调整

    “国家实施免费政策给经营管理者合法收益造成影响的，可通过适当延长收费年限等方式予以补偿。”这一条款所依据的政策背景是2012年的节假日免费政策。于是，通过条例修改使本来就存在争论的节假日免费政策制度化引发了更大的社会关注和争论。透过这一问题，政府需要认真反思过往的发展政策思路。

    依赖收费政策，我国公路实现了快速发展。当收费政策从最初仅作为零星路段建设的筹融资工具转变为现在路网发展高度依赖的投融资政策时，其面临的公众批评质疑和认识分歧也越来越突出。为缓解收费公路的公众舆论压力，近年来政府频繁出台了多项政策，期望在不影响行业发展和筹融资的前提下缓解公众舆论压力和批评质疑。节假日先免费、后补偿正是这一政策逻辑和矛盾困境的集中体现。

    目前，国际上把交通政策规划分成两种基本政策范式，我们姑且称为模式。一种是以满足运输需求为目标、对需求不加调控管理的常规发展模式。英文Business As Usual，简称BAU，源于环境专业领域中的基准情景；另一种是强调需求管理的可持续交通，英文Sustainable Transportation，简称ST。

    在这两种不同的交通发展模式中，财税政策的定位有着本质不同。在常规模式中，技术专家根据未来经济社会发展的趋势预测运输需求，再通过布局规划工程建设项目来满足上述需求，最后通过财税政策辅之以金融工具来解决融资问题。这样的财税政策仅仅定位于满足资金需求，不会从需求端来考虑投资水平的合理性、财政的可持续性和用户的支付意愿。因为其发展逻辑已经隐含了这样一种前提，即所有运输需求都是合理的，都要被满足。

    在可持续交通模式中，使用者付费是一种特殊的市场机制和供需平衡手段。通过使用费可以获得收入来为基础设施建设和养护融资，同时用户的需求信息可以在交易中显现出来。政府利用这种价格信号显示机制就可以调控管理并合理分配运输资源。由于收入建立在用户的支付意愿基础上，所以筹融资和需求信号对使用者付费而言可谓一体两面。那么，为什么我们看不到使用者付费在需求端的政策意义呢？因为传统意义上交通需求属于技术规划的领地，是由作为技术专家的工程师以预测的方式来完成的，经济学家的声音和经济学知识并未真正发挥作用。

    笔者在此无意争论当前中国的交通政策规划到底属于常规模式还是可持续交通。近些年来，国内出现过交通发展是否过度超前的争论。争论和分歧的背后则是思维逻辑的共性。在我们的大交通政策规划中，把满足经济社会的运输需求作为交通发展的基本出发点。无论是基本适应，还是过度超前，从战略高度来看，所体现和遵循的都是满足运输需求的常规模式，交通行业追求的目标是更高的交通量和投资水平，收费定价只是规划建设的投融资措施。所谓的“国家投资、地方筹资、社会融资、利用外资”多元化投融资建立在投资运输需求合理的基本前提上。在改革开放初期交通发展落后时期，这种定位是可以的。但是，经历了跨越式发展之后的今天，我们不能再无视价格在需求端的作用。

    收费公路的困境，说明政府在运用财税政策工具而非依赖工程建设解决交通问题的能力亟须提高。作为一项交通财税政策工具，通行费的基本功能定位取决于交通发展的基本战略选择。收费公路问题所折射出的是当前交通发展逻辑和战略方向困境。只有打破“运输需求必须满足”的这一发展逻辑，才能抓住问题的关键。

    当前条例修改完善要谨防两个极端：第一、把收费妖魔化，认为公益性就是要免费，这样势必造成高速公路建设正常合理的融资需求无法通过收费政策满足；第二，回避发展，期望取消收费期限设置来无限度地满足高速公路建设发展的资金需求。

    (李玉涛 作者单位:国家发展改革委综合运输研究所)