准确理解“国民待遇”与“超国民待遇”
“国民待遇”是世界贸易组织的一项非歧视原则:在实现世贸组织成员平等待遇基础上,世贸组织成员的商品或服务进入另一成员国领土后也应享受与该国商品或服务相同的待遇。
在世贸组织的这一非歧视原则中,没有有关一个国家为了吸引外国资本、技术、人才、商品或服务给予的减税、免税或补贴、奖励等超过国内企业待遇的“超国民待遇”。这种“超国民待遇”在各个国家或地区之间也没有统一的标准。各国根据自己的经济发展水平以及所要实现的经济目标不同而有所差异。
美国:不承认“超国民待遇”
像中国,在改革开放之后的1979~2010年,曾制定法律和规章,明确给予海外投资商在特区的投资项目,所得税头两年免征、后三年减半征收的“两免三减”优惠,其他地区减征所得税,以及外资和港澳台在大陆的投资项目的生产资料(设备)免征关税等政策优惠,在中国被称为“超国民待遇”。现在这些政策已被取消,国内外企业同征25%的所得税,并认为这就是“国民待遇”。
美国则不承认“超国民待遇”。像得克萨斯州,是美国的农业州,工业相对落后,他们在工业园区内的优惠政策比中国要多:在减免所得税(地方所得税)方面,减部分还是全免,要视外来投资企业对地方经济的带动力和创造的就业机会,以及招收低素质人员、残疾人和失业人员的人数而定。同时,还可以减免水、电费和房地产税,企业从国内外搬到工业园区内的搬迁费,可以由州政府给予财政补贴。在工业园区投资的项目如果流动资金和固定资产投资不足,可由州政府专项基金担保向银行贷款,由政府贴息。他们的优惠政策比中国的优惠政策范围要广。但他们在工业园区所实行的优惠政策的享受对象不局限于外国投资项目,实行国内外企业一律平等。即在工业园设立的优惠政策,国内企业与国外企业享有同等待遇,没有专门给外国企业的优惠政策。包括美国迁移到海外的企业再迁回到工业园区,同样享受优惠政策。在工业园区以外,则不享受这些优惠政策。工业园区外的企业搬入工业园区,即可享受同等的优惠政策。他们把工业园区内优惠政策——国内外无歧视政策也称为“国民待遇”,并没有像中国这样把工业园区的优惠政策称为“超国民待遇”(与工业园区外的企业相比)。
由于美国的优惠政策比其他国家更优惠,所以,美国战后几十年来,始终保持着外国投资最多国家的地位。美国的优惠政策与中国不一样,不是动不动就取消,而是相对稳定,或者更优惠。田纳西河流域开发项目的优惠政策,自20世纪30年代实施以来至今也未取消。只有一项条件有变化:环保要求愈来愈严格,但各州标准也不一样。如加利福尼亚州环评未通过的项目,以及不允许再布局的一些钢铁、纺织等传统产业项目,而在得克萨斯州还受到欢迎。全国不搞“一刀切”,给什么优惠政策由各州自己的议会来确定。
部分发展中国家:政策优惠在中国之上
一些发展中国家的优惠政策也比中国优惠。像古巴,在工业园区内的外国投资企业享受工业项目免所得税7年,商贸服务项目免所得税5年的优惠。在莫桑比克,在工业园区内的外国投资项目免除一切税收;出口产品免征关税;生产的工业产品可免税进入南部非洲共同体15个国家;工业产品要在国内销售,则按内资企业同类工业产品税收的一半征收。对于外国投资的农业项目,则免征一切税收;自用农业生产资料(种子、化肥、农药、饲料、农机等)进口免征关税和其他一切税收;外国投资开发的农产品可免税进入南部非洲共同体15个国家;外国投资生产的农产品内销时可按国内农产品销售税的一半征收。
越南、柬埔寨等国家对外国投资的优惠政策比中国要多,他们没有因给外国投资“超国民待遇”而取消。由此,中国取消外国投资的优惠政策,与中国企业享受同等“国民待遇”的政策是否正确?我们认为,对世贸组织的非歧视原则应全面理解,给不给外国企业“超国民待遇”要从国际市场竞争的全局考虑。吸引海外投资重点应放在实业方面,要考虑产品成本和竞争力。对于虚拟资本的引进要考虑国家的安全、虚拟资本市场的需求而定。
特别应关注美国、日本利用“超国民待遇”鼓励外迁的企业再回迁国内的政策措施,这些政策现已取得一定成果:一批美企和日企已将部分加工产品回迁国内。面对这一动向,中国是否要给外资和港澳台资企业以一定的优惠政策,实行必要的“超国民待遇”,应该“再思考”、“再调整”。
(齐桂珍 作者系国家发展改革委经济体制与管理研究所公共管理与社会体制研究室主任)
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