产业发展面临突出问题 呵护耕地该从何做起？

    过量施用化肥和农药、超采地下水导致地力下降……

    王云平

    当前我国产业发展面临一些突出问题
 
    2013年中国产业发展情况与总体特征：农业保持稳定增长，粮食生产实现“十连增”，农产品贸易逆差有所减弱；工业保持持续较快增长，企业效益有所改善；服务业实现强劲增长，服务进出口贸易较快增长；产业结构调整优化不断推进，产业转移继续有序推进。

    当前中国产业发展面临的突出问题包括：

    耕地污染等农业资源安全问题凸显，农产品质量安全突发事件多发。

    我国正处在工业化、城镇化快速发展的关键时期，居民消费结构加快转变，主要农产品需求刚性增长，市场供求关系日益偏紧，保障粮食等主要农产品稳定增产的压力较大，导致支撑农业生产的各种要素已经绷得很紧，资源环境压力越来越大。为了追求短期增产，我们长期奉行数量主导型的发展模式，不惜代价提高产量，过度开发农业资源、过量施用化肥农药农膜、超采地下水、侵占湿地，导致地力下降、生态环境恶化，农产品安全成为影响农业健康发展的关键问题。

    在当前农业发展方式转型滞后和农产品质量安全监管长效机制不健全的背景下，农产品质量安全突发事件多发。2013年我国农产品重金属超标、农药残留超标、非法加工制售肉制品等质量安全事件频繁发生，引发公众广泛关注，加重了人们对农产品安全的担忧，对农业生产和农民收入造成较大的负面影响。传统农业生产方式和数量型增长模式，已经严重影响到农业的可持续发展和城乡居民生活。

    产能过剩问题错综复杂。

    2013年，国家加大化解产能过剩的治理力度，但产能过剩问题并没有得到根本解决。

    当前的产能过剩问题，呈现出传统产业和新兴产业双双过剩的新特征，不同于2000年和2009年受金融危机影响的“周期性产能过剩”，也不同于2003~2004年和2006年前后在经济过热下产生的“非周期性产能过剩”。当前的产能过剩问题，既有长期粗放式经济发展方式导致的供给结构与需求结构脱节，落后产能和一般水平产能占较大比重的问题（“结构性过剩”）；又有因我国市场经济体制不健全，投融资体制改革不彻底遗留下来的“体制性产能过剩”问题；还有因过度依赖投资和出口促进经济增长导致的局部产能过剩问题。
    服务业内部结构不合理。

    尽管服务业在2013年实现了数量上的快速发展，但传统服务业和房地产业占据服务业主体地位，服务业内部结构不合理，大发展的基础仍然不稳固。

    建议重视可持续发展、综合施策、加强体制创新

    建立农业可持续发展的长效机制。

    以保护农业资源环境为重点，切实保障农产品质量安全和生态环境安全。

    ——研究制定农村土地质量保护和管理的专门性法律法规，落实最严格的耕地保护制度，加强耕地质量建设与管理，大力发展保护性耕作，尽快全面开展耕地污染治理，建议提取土地出让收入筹集资金，建立土壤生态补偿基金，专项用于指导农民恢复和提高土壤功能、对污染的农村土地进行补救治理等。

    ——加大土壤污染防治宣传和培训力度，增强农民的土壤保护意识。

    ——落实最严格的水资源管理制度，加强地下水超采漏斗区综合治理，大力推进节水灌溉和水肥一体化等节水农艺措施，积极发展农村用水合作组织，提高水资源的利用效率。

    ——加强农业生态环境保护，加大农业面源污染的治理力度，加快推进农产品禁止生产区划分和分级管理制度建设，加强对规模化养殖场污染排放的限制，采取有效措施严格控制城市工业污染向农村转移。

    ——加快完善农产品价格形成机制，发挥市场形成价格的决定性作用。

    ——健全农产品的质量安全监管体系，确保农产品质量安全。

    综合施策，根治产能过剩问题。治理产能过剩，需要分业施策、多管齐下，综合运用行政、市场的“组合拳”，从供给和需求两个方面出台相关的政策措施。

    一是对部分新兴产业的过剩问题通过采取完善消费环境等方式来扩大需求以缓解过剩问题。如，部分战略性新兴产业的消费难以扩大，主要是专用的基础设施和服务体系不完善，需要政府在相关领域加大投资力度，或者鼓励各类资本进入相关领域来完善消费环境。

    二是对大多数传统产业产能过剩问题的治理，则主要从供给角度加快推进“去产能化”来缓解。比如，制定和完善适当的技术、能耗、环保标准，进一步提高行业准入门槛，等等。

    三是进一步鼓励企业并购重组，尤其是跨区域的重组，在税收、信贷等方面制定优惠政策，使得相关产业在并购重组中淘汰落后产能，减少过剩产能。

    四是完善落后产能的退出机制。借鉴发达国家的做法，尽快建立落后产能退出的补偿机制及其实施细则，建立激励机制，淘汰落后生产能力。

    五是加快完善政府的考核机制。把反映能源资源消耗、环境影响程度、社会全面发展情况的指标纳入地方政府的政绩考核评价指标体系；将淘汰落后产能目标的完成情况和措施的落实情况纳入政府的绩效管理。

    六是加强信息预警制度建设，加大产业信息发布的频率和范围。定期公布产品的市场供求信息、各产业的单位生产成本、各类资源价格差异以及相关的政策等信息，来引导和调节市场供求。披露行业的经济技术指标以及采用新技术、新工艺的情况，促使产能过剩行业加快采用先进的技术工艺，淘汰落后产能。

    加强体制创新，推动服务业结构调整优化。

    服务业发展要加快结构调整的力度，降低对传统服务业特别是房地产业的依赖，大力发展现代服务业；把完善体制机制作为当前促进服务业发展和结构调整的重点；按照市场化、专业化、社会化、国际化的发展方向，大力发展工业设计及研发服务、信息技术服务等面向工业生产的现代服务业。

    一是选择试点，进一步打破邮政、电信、金融、保险、铁路运输等现代服务业的垄断，鼓励和引导民间资本投资相关领域。

    二是进一步深化服务业“营改增”的改革试点，结合服务业不同行业具体特点的差异和改革过程中的难点问题，及时总结和完善试点政策，推动服务业降低税收负担和运营成本，增强服务业对优质资源、优质要素和资金的吸引力。

    三是完善促进新兴服务业发展的财税机制。建议扩大政府采购范围，把服务业领域如公务消费、会展、会议、物业管理、培训、国际机票、公务旅行、公务员体检、企业代理记账等纳入其中，引进竞争机制，面向全社会服务行业公开招标、投标，以刺激这些行业改善服务态度、优化服务方式、丰富服务内容、创新服务项目，引导服务业的发展方向。

    （作者单位：国家发展改革委产业经济与技术经济研究所）