养老金并轨：落地才见功力

    前不久，国务院出台的《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，这标志着，备受瞩目的养老保险并轨改革迈出了关键一步。但对于各地而言，如何在未来出台实施细则并真正落实，还有很长一段路要走。其中比较突出的，就是短期内如何化解巨大财政压力。

    此外，机关事业单位与企业养老金替代率一直存在较大差距，制度上的并轨，能否使养老金替代率差距有效缩小？养老保障如何实现可持续发展？这些都是业界和公众普遍关注的焦点。

    近期，中国经济导报记者就相关问题采访了多位专家学者。他们普遍认为，并轨后的成本压力主要来自于历史欠账，改革无法在短期内把养老金替代率差距大幅缩小。考虑养老金保障的可持续性，应该跳出“保险”的框框。

    压力主要来自历史欠账

    养老金并轨后，最大难题就是钱从哪儿来。据统计，中国在职公务员数量约为700多万人，各类事业单位在职人员3000多万人。按照新规，单位要缴纳20%基本养老保险和8%的职业年金，个人要缴纳8%的基本养老保险和4%的职业年金。

   “事实上，这些相加起来占到工资总额40%的养老金，都是由财政支付，尤其是在保证工资待遇水平不降低的情况下，无疑是一笔庞大支出。而且，原来财政只给退休者发养老金，并轨后要给所有人缴纳养老金，这都将使地方财政面临严峻考验。”中国社科院社会政策发展研究所秘书长唐钧在接受中国经济导报记者采访时说。

    “此次养老金并轨改革，对改革前退休和入职的没有缴纳过养老金的‘老人’和‘中人’，沿用了上世纪90年代的养老保险制度改革办法——实行‘视同缴费’规定。因此，难以避免缺口和空账的问题。”唐钧认为。

    有观点认为，最大的难点在于“中人”。因为“新人”可参照现行办法参保，“老人”由财政补贴，不存在历史成本。有学者表示，以2013年的静态数据来看，在不考虑价格变动的前提下进行测算，中人“视同缴费”带来的养老金缺口所形成的“潜在窟窿”约上万亿元。

    北京师范大学中国收入分配研究院执行院长李实认为，养老金并轨是否造成财政压力的增加，取决于个人账户做实还是做空。如果做实，意味着政府要支出两部分：一部分是为在职职工缴纳养老金，一部分是为退休人员发放养老金，财政压力非常大。

    “既然中央已下决心迈出这一步，相信对改革难度已有充分判断，也为克服困难做了相应准备。”唐钧表示。

    关于资金筹措，人力资源和社会保障部副部长胡晓义日前表示，如果要同时筹措1500多万人的养老保险基金，还要筹措单位缴费、个人缴费，负担非常重。实际上，目前养老保险的基本制度模式是现收现付，部分积累，并主要采取代际赡养模式——工作的一代缴费来供养退休的一代。所以实际上并不完全是看上去的同时筹措两笔巨额资金，而是可以做财务上的转化。

    “随着老龄化程度的加剧，未来的负担会越来越重，这需要长期的制度安排。”胡晓义说，就现实财政能力而言，完全可以安排好在职职工缴费和退休人员养老金发放。但对长远的资金平衡问题，则要积极采取有效措施妥善解决。

    缩小差距不会立竿见影

    经过连续多年的退休金上涨，企业退休人员王女士，退休金已由原来的1500多元涨到现在的2000多元，但与从事业单位退休的自家大嫂孙女士相比，王女士心里仍然觉得不公平。因为孙女士每月的退休金有近4000元，据说最近的一次退休金调整，拥有中级职称的孙女士每月还可多进账400多元。

    缩小机关事业单位和企业间养老金替代率差距，是很多企业员工的现实盼望。

    有统计显示，中国机关事业单位职工养老金替代率超过80%，个别甚至达到100%。而目前企业职工养老金替代率则在50%以下。此外，虽然企业退休金已连续11年增加，但由于企业退休金增长速度仍赶不上工资增长速度，所以近些年企业养老金的替代率仍呈下降态势。如此看来，养老金并轨后，企事业单位职工之间的养老金待遇差距会缩小吗？

    “养老金并轨改革的效果不可能立竿见影。”唐钧表示，作为养老金并轨改革的配套措施，公务员和事业单位的工资待遇也做了相应调整，同时要建立职业年金制度，但企业的职业年金制度短时间内还不能普遍建立，所以拉近养老金替代率之间的差距虽是趋势，但不能马上实现。

    “制度上的并轨很容易，而难点在于结果上的真正并轨。”唐钧坦言。

    提高企业养老保障水平，建立企业年金制度被寄予厚望。中国经济导报记者在采访中了解到，我国早在2004年就实行了《企业年金试行办法》，但人社部的数据显示，截至2013年二季度，建立企业年金的企业共有5.9万个，仅占全国实有企业总数的0.4%。可见，推行企业年金仍任重而道远。

    中国社科院世界社会保障研究中心主任郑秉文在接受中国经济导报记者采访时表示，无论从参加企业规模、还是参保职工人数以及基金总量来看，企业年金远没有达到“第二支柱”的地位和承担起补充养老金的责任。若要提高替代率水平，从根本上讲，还要增加养老金的收入来源。在打破现有双轨制模式的同时，建立多元保障体系，同时实现养老金的保值增值。

    胡晓义指出，在实践中，企业补充养老保险以企业年金的形式正在发展，现在有2200多万职工参加企业年金，积累了7400多亿元资金，应该说，还有很大的发展空间，但就制度而言这只是起步。至于说公平问题，其实质在于如何引导企业年金更快发展，使更多的企业职工不仅有基本养老保险保障，还有补充养老保险的补充保障，这有利于整个社会的公平。

    一位从社保岗位一线退休的职工对中国经济导报记者坦言，“制度上的统一是公平的前提，养老金并轨更现实的意义在于未来，多年之后，随着‘新人’越来越多，企业年金越来越普及，养老金并轨改革所结出的‘公平果实’才会饱满。”

    不妨跳出保险的“框框”

    “根据目前的养老金制度，即使把机关事业单位纳进来也改变不了养老金收不抵支的现状，2030年或最迟到2035年，养老金‘池子’就将变空。”中国政法大学教授胡继晔日前发表的观点，在“80后”群体中引起广泛关注。一位网友惊呼：“2035年正是我们首批‘80后’退休的时候，这么说我们还交什么养老保险啊！”

    胡继晔是根据当前我国劳动力逐渐下降的现实做出如上判断的。他表示，目前养老金收不抵支的状况只能靠“扩面”来解决。然而，从2012年开始，我国新增劳动力的数量就出现了下降，待劳动力数量不再增加后，养老金“池子”中的“水”就会抽出去的多，注进去的少，可能总有一天养老金的“池子”会支撑不住。

    该观点正确与否姑且不论，但至少提醒我们，“养老金如何实现可持续运转”，亟需拿出破解办法。“并轨之后，应该立即投入到制度的可持续设计和改革中，否则，明知目前企业城镇职工养老存在很多问题，还让机关和事业单位完全模仿这一模式，或是参加到这一制度当中，可持续性问题就可堪担忧。”郑秉文认为，在不同历史发展阶段、经济发展水平之下，养老保障改革目标是不同的。随着机关事业单位并轨完成，社会公平也就解决了“一大半”。下一步要考虑整个养老体系的可持续性问题。

    唐钧分析说，社会保险保障的是基本生活水平，这个影响因素是不确定的，譬如物价上涨就很难预估。加上“少子”、老龄化，会使缴费的人越来越少。而国际上的金融形势比较复杂，投资回报难以确保。所以，中国未来养老保障改革可能要打破对保险路径的过度依赖。

    在唐钧看来，养老问题实际上是社会分配问题，取决于两个因素：一是社会财富有多大规模；二是这些社会财富怎样分配。而社会保险只是其中的分配手段之一。

    “下一阶段的改革，应当在减轻企业和个人当前的经济负担，以及促进养老保障制度的可持续上做文章。”为此，唐钧建议：一要将养老保险制度的模式确定为现收现付，标准可对应工资替代率，并且一步到位实现全国统筹。二要用其他形式的公共资产，譬如国有资产填补养老保险基金的缺口。政府对养老保险的责任在《社会保险法》中已有明确规定，现在应尽快出台明确而又可行的办法。第三，工资水平在一定金额以下的低收入劳动者，可不参加养老保险，将来进入老年阶段后可享受国家补贴。第四，尽快实施可在税前列支的个人养老储蓄账户制度，政府确保其利率至少相当于国债。此外，还要大力发展养老服务产业，要保证老人在部分失能和完全失能的情况下有尊严、无痛苦地度过晚年，目前可从对完全失能老人的长期照护上入手，取得突破。

    “养老保险基金投资运营是要长期谋划的一个政策重点。”胡晓义在回应养老金长远平衡问题时表示，要解决老龄化高峰期的财务平衡问题，需采取多种措施，其中包括继续扩大制度覆盖面、多渠道筹资、提高统筹层次，并且要进行养老金结存资金的投资运营，实现保值增值，得到更高收益，使未来养老保险的财务基础更加雄厚。

    胡晓义说，养老保险基金投资运营已列入养老保险顶层设计总体方案中，研究已经非常深入，各方面意见也被广泛收集。有关方面会尽早提出一个具体方案，供中央决策。