专家：应出台规范化的转移支付方案

    2月2日，国务院发布《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》（以下简称《意见》），涉及到新一轮财税体制改革的三大基本任务之一——建立事权和支出责任相适应的制度。《意见》的亮点在于以事权与财力相匹配来理顺央地之间、省级以下的地方政府的关系，对事权与支出责任进行了进一步匹配和划分。其不足在于依然没有明确划分中央与地方之间事权和财政支出责任，也没有设计出“标准支出”，“标准收入”，今后，可能还会产生很多问题。未来，建立事权和支出责任相适应的制度方面，还有很多的工作要做。

    转移支付结构不优，怎么影响事权与财力的匹配？

    新一轮财税体制改革将会分步推进，主要包括三大任务：改进预算管理制度、深化税收制度改革、建立事权和支出责任相适应的制度。清华大学经济管理学院经济系教授武康平在接受中国经济导报记者采访时表示，此次国务院《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》着重解决的问题是中央与地方事权和支出责任不清晰、转移支付结构不合理的问题。

    转移支付和中央与地方事权与支出责任之间是怎样的关系呢？中央财经大学财经研究院院长王雍君告诉中国经济导报记者，财力和事权的不匹配在一定程度上是合理的、必要的。王雍君指出，中国的财政支出责任重心在地方，特别是在基层，县和县以下的直接面对基层居民的政府。地方政府为中国70%以上的人口提供了70%以上的公共服务，地方政府收入少、支出责任大。但如果把财政收入责任分配给各个地方，却不见得就合理了。主要税种的税收立法权和决策权，一般都不太适合下放给地方政府，特别是不太适合下放给基层政府。下放过大的税权，会导致整个税收体制惰性的税收竞争。“税权要集中，各个国家都是如此，特别是主要的税种，立法权和决策权也都在中央，有一部分可以留给省级政府。”王雍君说。

    总体来讲，税权集中应该说在一定程度上是合理的；同时，支出责任在一定程度上是分权，也是合理的。在这种情况下，就会形成一定程度的不匹配，这种不匹配既是必然的也是合理的。

    转移支付就是弥补这两者之间的缺口，也可以说，是为了弥补地方收入和地方支出之间的缺口。地方的支出责任大，但是没有那么多的自有收入，这个时候转移支付就是来弥补这个缺口的。

    我国于1994年施行分税制改革后，就逐步建立了财政转移支付制度。不过，与建立现代财政制度的要求相比，现行中央对地方转移支付制度存在的问题和不足也日益凸显。《意见》提出，受中央和地方事权和支出责任划分不清晰的影响，转移支付结构不够合理；一般性转移支付项目种类多、目标多元，均等化功能弱化；专项转移支付涉及领域过宽，分配使用不够科学；一些项目行政审批色彩较重，与简政放权改革的要求不符；地方配套压力较大，财政统筹能力较弱；转移支付管理漏洞较多、信息不够公开透明等。

  “专项转移支付的问题，除了规模过大外，最主要的是类别分得太细，管理太分散、不透明，忽视支出绩效。”王雍君在接受中国经济导报记者采访时说，“很多专项转移支付项目并不是地方真正需要的，对地方的干扰很大。”王雍君表示，“比如农业的专款很多，粮食、化肥、农药、除草剂等方面都有不同的专项转移支付，如果把补贴合并，由地方政府根据当地情况决定补贴方向，则资金使用绩效会更高。”

  “如果转移支付的结构不合理的话，既可能削弱地方财政的统筹能力，影响基本公共服务均等化；同时还会降低地方的积极性，引发‘公有地悲剧’问题。”中国社会科学院财经战略研究院冯明说，“我们在调研中发现，由于专项转移支付要求地方配套大量资金，一些地方不得不将部分原本要用于提供公共服务的钱挪用到配套专项资金上，最终的结果是两头捉襟见肘。”

    转移支付改革，对事权与财力匹配有哪些积极意义？

    武康平向中国经济导报记者表示，转移支付改革表面上看是多拨钱、少拨钱的问题，实际则是对中央和地方支出责任的厘清,对它进行改革，对增加地方财政关系的重构具有积极的作用.

    “此次《意见》在于进一步调整中央职责范围内的事权，有些支出责任会作为中央本级的直接支出，不一定通过转移支付，这更能体现事权与支出责任相匹配的要求。”武康平说,“在事权划分方面，《意见》明确要合理划分中央事权、中央地方共同事权和地方事权，强化中央在国防、外交、国家安全、全国统一市场等领域的职责，强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化的职责，建立事权与支出责任相适应的制度。”

    《意见》提出逐步将一般性转移支付中属于中央委托事权或中央地方共同事权的项目转列专项转移支付，属于地方事权的项目归并到均衡性转移支付，建立以均衡性转移支付为主体、以老少边穷地区转移支付为补充并辅以少量体制结算补助的一般性转移支付体系。

    武康平表示，这次《意见》的亮点在于以事权与支出相匹配来理顺央地之间、省级以下的地方政府的关系，对事权与支出责任进行了进一步匹配和划分。

    王雍君告诉中国经济导报记者，“转移支付制度的改革和完善，首先是有利于弥补中央和地方财力和事权的不匹配产生的缺口。”“此番推进转移支付改革，还可以促进区域间基本公共服务均等化。”王雍君还说，“这次对转移支付制度的改革和完善，还鼓励地方政府提供具有社会效益的公共服务和设施。”

    冯明对中国经济导报记者表示，这次对转移支付制度的改革和完善进一步确立了以一般性转移支付为主体、从严控制专项转移支付的原则，对于健全中央和地方财力与事权相匹配的财税体制有重要的意义。

    具体而言：一是能提高地方财政的统筹能力，有助于推进地区间基本公共服务均等化；二是有助于调动中央和地方两个积极性，科学分配转移支付结构，增进财政效率；三是能起到严肃财经纪律、减少财政资源的无谓损失；第四还起到了配合简政放权改革的要求。

    建立事权和支出责任相适应的财政体制，还有什么要做？冯明在接受中国经济导报记者采访时表示，转移支付是一个技术性的工程问题，相对容易解决，难点在于事权的划分。直到目前为止，中央与地方政府之间的事权划分尚未取得突破性的进展。但是，只有当事权划分清晰、支出责任界定明确之后，转移支付制度与事权和支出责任划分相衔接才能真正实现其意义。事权的划分的确会面临很多困难，这将是一场改革攻坚战。另外，省级以下的事权划分从某种程度上讲更为复杂，更为困难；应当及早加紧试点。

    还有，考虑到我国当前处在快速城镇化的阶段，人口的跨城乡、跨地域流动规模比较大，一般性转移支付的基本标准和计算方法编制也应根据各地的实际情况和经济社会的发展进行动态调整。

    王雍君提出，应该出台一个规范化的转移支付方案，要设计地方的标准支出。比如，九年制义务教育在贵州当地要花多少钱，参考当地的标准收入，如果标准收入少于标准支出，这个差额就由中央政府来负担，来弥补。王雍君认为这次的转移支付改革没有设计标准支出，也没有设计标准收入，还会产生很多问题。

    王雍君强调，最关键的是，要尊重地方政府的财政决策自主权，“部门决策”代替“地方决策”这样的体制应尽快改革。“属于地方事务决策权的，原则上应该归属于地方政府；而不应该采取专款的形式，因为专款的决策权是掌握在部门。”王雍君说，“这一点是今后体现中央与地方关系的标志。”地方政府自己来决定当地究竟应该提供哪些公共服务，哪些民生服务是重点；中央政府各部门制定最低标准，但不能代替地方实施决策。

    武康平表示，全国和地方各级人大应介入财政转移支付制度的构建和监督过程。一定规模以上的项目，应纳入地方发展计划和政府预算，经人大审核批准，并接受人大的监督。应当向社会公开资金的分配办法、资金规模、申请条件、资金分配去向、使用结果和效果。如有必要，可考虑制定“转移支付法”。