地方债“自发自还”试点接近尾声 全面铺开需排除非市场因素干扰(2)

    一些非市场化因素尚待破除

    业内人士指出，虽然此次试点工作较以前地方政府债券发行模式实现了重大突破，整体上较为成功，但是仍有几个问题值得关注。

    一是本次地方政府自主发债试点涉及范围仍较小，规模有限，对替换当前庞大的融资平台债务作用甚微。二是部分地方政府债券发行利率显著低于同期限国债利率，存在非市场因素干预。三是地方政府信息披露有待加强，地方政府信息披露各地执行情况不一。各地对经济数据公布比较充分，但是对公共财政预算、政府性基金和国有资本经营预算等财政收支情况公布范围和程度相差较大；在债务数据方面，部分地区未公布2013年末债务数据和期限结构；试点地区均未披露地方政府拥有的资产情况。四是由于地方政府处于强势地位，尽管信用评级机构在开展工作过程中尽量保持独立、客观、公正，但是部分评级机构对经济、财政和偿债保障相对较弱的地区（宁夏和江西等）也出具AAA，受到市场质疑。

    对于这些问题，霍志辉、赵旭东认为，未来地方政府债券发行可以从以下4个方面进行完善：

    首先，推动建立地方政府债券自发自还利率形成机制。一方面，提高发行频次，确保债券发行的连续性，同时丰富地方债期限品种，增加1年、3年和15年期自发自还地方债品种，甚至更短或更长期限品种。另一方面，提高地方债二级市场流动性，完善做市商制度，打通银行间和交易所市场，鼓励更多投资者进行二级市场交易。另外，弱化地方政府话语权，建立相关隔离机制，降低地方政府对承销商的干预。

    其次，进一步加强政府信息透明度。一方面，根据新的预算法修订意见，建议地方政府发债过程中及时披露近3年的相关财政报表，并应该披露政府举债规模、具体用途、每年偿还债务规模以及偿债资金和债务偿还保障措施。另一方面，建议未来地方政府发债时披露综合财务报告。

    第三，通过建立发行人评价和反馈机制，加强对发行人的监管，减少发债过程中的非市场化因素。

    第四，提高信用评级机构的地方债评级透明度和评级人员的专业化水平。一方面，建议评级机构应该公开各自地方政府评级方法和评级标准，接受市场的检验。另一方面，提高地方政府评级从业人员能力。

    试点范围将扩大甚至全面放开

    今年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议表决通过了《预算法修正草案》，明确了“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。”业界认为，预算法的修订为未来省一级地方政府发行债券确立了法律基础，明年地方政府债券自发自还将扩大范围，甚至全面放开。

    “我们预计2015年自发自还地方债券的发行主体将大幅增加，甚至大陆31个省、直辖市、自治区将会全面放开发行地方政府债券，同时有可能推出不同的地方政府债券品种，比如一般责任债券（目前自发自还的地方政府债券）和专项债券（土地出让收入、通行费收入等债券）。”霍志辉、赵旭东称。

    总体来看，业界普遍认为此次地方债试点工作开启了我国真正意义上的地方债序幕，是建立公开透明的地方政府债务融资制度重要举措，有利于降低融资成本和防范政府债务风险。但由于制度尚未完善，此次试点工作在政府信息披露、发行环节均出现一些非市场化因素。“从国内经验看，一个债券品种发行初期总会出现一些问题，因此地方政府自发自还债券出现上述问题也符合事物发展规律。”霍志辉、赵旭东表示。