地方债遭遇新预算法 债市或迎新变局

    在历经4次审议之后，全国人大常委会于8月31日表决通过了关于修改预算法的决定。针对地方政府债务问题，新修订的预算法从法律上首次允许地方政府举债，围绕“地方政府债券”，国家将建立一系列债务借、用、还的刚性约束机制。

    业界普遍分析认为，新修订的预算法将提高未来地方政府举债的透明度，抑制高风险的借贷渠道，降低地方政府总的资金成本。这在有助于进一步化解地方政府债务问题的同时，从长期来看将引发债券市场的新变局。

    赋予地方政府适度举债权

    素有“经济宪法”之称的预算法，在经过4次审议之后，完成了20年来的首次大修。全国人大常委会关于修改预算法的决定将自2015年1月1日起施行，修订中首度明确了地方政府举债的权责。

    修改后的预算法规定：“经国务院批准的省、自治区、直辖市预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券以举借债务的方式筹措。”

    此前，已实施10年的上一版预算法规定，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。

“但实际上，地方政府出于发展需要，采取多种方式融资，已经形成较大规模的地方政府债务。这些债务多数未纳入预算管理，脱离中央和同级人大监督，存在一定的风险隐患。”财政部部长楼继伟在8月31日的新闻发布会上说。

    审计署数据显示，截至2013年6月底，我国省市县三级政府负有偿还责任的债务余额105789.05亿元，比2010年底增加38679.54亿元，年均增长19.97%。

    据悉，地方自主发债是否开口，这在整个预算法修订中也是争议最大的一环。2009年的初审稿就提到允许地方发债，但二审将这扇门关闭了；最终经过三审的过渡，四审终于又回归至一审稿的方向上。

    “建立通过发行地方政府债券的方式举债融资机制，赋予地方政府以适度的举债权，解决了怎么借的问题。”楼继伟介绍说，新修订的预算法对地方政府债务实施分类管理和规模控制，让地方政府的债务分类纳入预算管理，接受地方人大监督，还要接受上级行政和立法机关的监督。

    在业内人士看来，修改后的预算法允许地方政府发行债券是一个重大突破。中国国际经济交流中心副研究员张茉楠认为，隐性负债是中国面临最大的中长期风险。一方面，中国已形成一个“以中央政府为核心，以地方政府为主体”的完整的隐性担保体系；另一方面，地方政府通过各种形式的欠款、挂账和担保产生了巨大的非显性债务。“因此，此次预算法修正明确强化人大立法和法律监督地位，对于约束政府财政扩张具有重大意义。”她说。