地方债应急处置预案出台：高风险地区财政重整

　　导读

　　地方政府性债务风险应急处置预案为政府应对债务风险事件的自调整、预调整，若还不上债需要提前报告，通过内部调整方案，来确保到期偿还债权人欠债，不同于地方政府破产。

　　11月14日，国务院印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知。

　　该预案对地方政府可能出现的债务风险事件，按危害程度等划分为四个等级，并分别给出了应急处置方案。

　　通知要求建立风险预警通报机制，比如设区的市县政府若无法按期足额支付本息的，需提前2个月向上级或省级报告。

　　其中，对于达到一定标准，比如市县政府年度债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%等情况下，或债务管理小组认为有必要时，要启动财政重整计划，包括开源节支、处置政府资产等办法。

　　该财政重整计划是否为中国版地方政府“破产”办法呢？多位财税专家对21世纪经济报道记者表示，该预案为政府应对债务风险事件的自调整、预调整，若还不上债需要提前报告，通过内部调整方案，来确保到期偿还债权人欠债，不同于地方政府破产。

　　该预案还重申“地方政府债务”范围，仅为地方政府债券和确认的存量政府债务。对于存量或有债务，如存量担保债务，地方政府仅依法承担民事赔偿责任，最多不超过债务人不能清偿部分的二分之一。

　　各级政府职责进一步厘清。省级政府对本地区政府性债务负总责，市县政府若出现风险事件，可申请省级救助；地方政府对其举债负偿还责任，中央实行不救助原则。

　　风险事件发生后，相关人员将被追责。如属于在本届政府任期内举借债务形成风险事件的，在终止应急措施之前，政府主要领导同志不得重用或提拔。

　　确保地方债务到期偿还

　　上述通知表示，为了建立健全地方政府性债务风险应急处置工作机制，坚持快速响应、分类施策、各司其职、协同联动、稳妥处置，牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线，切实防范和化解财政金融风险，维护经济安全和社会稳定——特出台该应急处置预案。

　　社科院财经战略研究院研究员张斌对21世纪经济报道记者表示，这是预算法规定的指定动作，地方债管理体系需要有应急处置预案，是制度链条的完善。

　　财政部相关负责人也表示，这是“政策储备”，为了防患于未然，并不是中国地方政府债务出现类似风险事件。

　　中国地方政府债务风险总体可控，当前债务领域出现一些新问题，主要是局部地区偿债能力有所弱化，个别地区债务率超出警戒标准，违法违规融资担保现象时有发生，一些政府和社会资本合作项目存在不规范现象等，需要引起重视。地区偿债能力有所弱化，个别地区债务率超出警戒标准，违法违规融资担保现象时有发生，一些政府和社会资本合作项目存在不规范现象等，需要引起重视。

　　对于必要时，采取的财政重整，财政部相关负责人表示，财政重整是指高风险地区通过实施一系列增收、节支、资产处置等短期和中长期措施安排，使债务规模和偿债能力相一致，恢复财政收支平衡状态。实施债务高风险地区财政重整，是地方政府债务应急处置的重要内容，也是世界各国普遍采用的做法。

　　这不同于地方政府破产办法。中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚对21世纪经济报道记者表示，应急处置预案是在债务风险爆发前，地方政府进行预算、财政调整，来确保债权人的利益，确保债务到期偿还得上；而地方政府破产，是经过各种财政调整，仍难以偿还欠债，被迫进行债务重组，债权人的利益会受损。

　　张斌也表示，财政重整不同于债务重组，财政重整是在风险相对较低的情况下，通过增收节支、内部风险提示等，避免出现实质性的坏账，不同于地方政府破产。

　　中诚信国际董事长闫衍对21世纪经济报道记者表示，这个《预案》与发达国家地方政府的“破产”方案有很大的不同。一方面，制度不同，西方国家尤其是联邦制政体下，地方政府有自治权，破产法比较完善；另一方面，我国地方政府性债务主要用于投资，相当一部分投向有回报的基础设施领域，未来收益可以用来偿债。

　　分类管理：区分政府债务

　　和政府或有债务

　　应急体系如何构成呢？县级以上地方各级政府设立政府性债务管理领导小组，作为非常设机构，负责领导本地区政府性债务日常管理；若出现政府性债务风险事件，管理领导小组转成债务应急领导小组。

　　如何进行预警？财政部、省级财政部门等，要定期评估各地区政府性债务风险情况并作出预警。

　　这意味着，财政部门作为政府性债务归口管理部门，需要掌握本地区政府性债务状况，进而做出预警提示。

　　通知明确指出，应当将政府及其部门与其他主体签署协议承诺用以后年度财政资金支付的事项，纳入监测范围，防范财政风险。

　　类似PPP、政府购买服务、政府性基金等承诺未来财政支出行为等，需要纳入监测范围。

　　信息报告制度，进行分类管理。其中，政府债务部分，市县政府若预计无法按期足额支付到期债务本息的，要提前2个月以上向上级或省级政府报告；而或有债务，市县政府仅需提前1个月报告。

　　不同债务，政府责任不同。预案指出，对地方政府债券，地方政府依法承担全部偿还责任。存量或有债务不属于政府债务，对于存量担保债务，地方政府仅依法承担适当民事赔偿责任，且债务偿还有上限；而存量救助债务，地方政府视具体情况救助，但保留对债务人的追偿权。

　　中央不救助，省级负总责

　　预案明确指出，要分级负责。省级政府对本地区政府性债务风险应急处置负总责，省以下地方各级政府按照属地原则各负其责，跨省（区、市）政府性债务风险应急处置由相关地区协商办理，中央实行不救助原则。

　　按照政府性债务风险事件的性质、影响范围和危害程度等情况，划分为Ⅰ级（特大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）、Ⅳ级（一般）四个等级。

　　如I级风险事件，包括省级政府发行的地方政府债券到期本息兑付出现违约；全省15%以上市县政府无法偿还地方政府债务本息；或者地方政府债务本金违约金额占同期本地区政府债务应偿本金10%以上等。

　　财政部相关负责人表示，对Ⅳ级、Ⅲ级债务风险，主要由市县政府立足自身化解；对Ⅱ级、Ⅰ级债务风险，除上述措施外，省级政府可依据市县政府申请予以适当救助。另外，当地方政府出现极大风险时，中央政府可适当指导。

　　不同风险事件，对应不同响应和应急处置方法。如I级风险事件发生后，省级债务应急领导小组应当及时将债务风险情况和应急处置方案向财政部报告，必要时由财政部向国务院报告；省级政府偿还到期地方政府债券本息有困难的，国务院可以对其提前调度部分国库资金周转，事后扣回等。

　　中央和地方政府关系，是否能做到不救助呢？赵全厚表示，中央政府不会对地方政府进行救助。但在现行预算体制规定范围内，比如通过国库现金管理和资金调度等，在政府层级间进行资金调度，用于应付短期性支出，是财政系统日常操作手段。

　　闫衍表示，中央多个文件表明，对于地方政府债务，中央政府不会救助。我国层级政府（中央和地方）之间的财政收入和支出责任不对等，这是当前我国地方政府大规模举债的重要原因。长远来看，厘清中央和地方之间的财政关系，做到权责明确，才能真正解决地方政府防风险、促发展的难题。