社会抚养费：且行且改且透明

    饱受关注的社会抚养费，很快将迎来一场变革。国务院法制办近日就《社会抚养费征收管理条例（送审稿）》向社会征求意见。送审稿给长期以来饱受诟病的征费标准不统一，征收程序混乱，监管不公开、不透明等问题打上了“补丁”。

    自送审稿向社会各界征求意见以来，有关社会抚养费的讨论持续升温。此次修改将给社会抚养费的征收和管理带来哪些新变化？是否能够弥补原来存在的种种漏洞？

    与此同时，不满足于修改、更赞同取消的呼声也此起彼伏。12月20日是征求意见截止日，当天，来自北京、浙江、河南等地的14位律师，联名建议尽快废止《社会抚养费征收管理办法》。此前，也有多位全国人大代表和人口经济学者建议废除社会抚养费征收。

    近日，中国经济导报记者带着相关热点问题，采访了多位长期关注社会抚养费问题的专家学者和法律界人士。

    争议：前世今生

    社会抚养费的“前身”是“超生罚款”，意指对违反计划生育的惩罚。

    然而，各种国际公约都直接或间接地指出：不受歧视、强迫或暴力，自由地决定孩子个数、生育时间和间隔的生殖权利，是所有个人和夫妇，尤其是妇女的基本人权。因此，有观点认为，虽然国际公约止步于主权，但这些主张生育权的国际公约起码在观念上，使惩罚公民生育行为的措施失去了合理性。

    受此影响，1996年《行政处罚法》出台后，明确了对于超计划生育的不得罚款，但可以征收“计划外生育费”。为进一步划清“计划外生育费”与行政处罚罚款的界限，2000年，中央有关文件明确规定实行征收社会抚养费征收制度，将“计划外生育费”改为“社会抚养费”。2001年，“社会抚养费”在《人口与计划生育法》中被明确规定下来，其性质被界定为补偿性收费，指“为调节自然资源的利用和保护环境，适当补偿政府的社会事业公共投入的经费，而对不符合法定条件生育子女的公民征收的费用”。

    虽然名称变了，但问题仍然存在。许多人质疑，征收社会抚养费是否有合理合法的依据？

    长期关注该领域问题的杭州市中级人民法院法官王亮在接受中国经济导报记者采访时表示，计划生育义务对生育权进行了限制，但可以肯定的是，计划生育政策的目的并非为了“限制人权”，而是为了解决生育权与生存权之间的冲突。

    在王亮看来，政府为影响人们的生育行为而进行的干预，不一定都是与人权标准相违背的。在生育权与生存权之间产生尖锐的矛盾时，国家有责任从全社会的利益出发，从保障公民生存权和发展权的角度出发，对公民生育权加以有效引导或进行适度合理限制，这是不违背法理的，同时也是必要的。

“生存是生育的前提。从这个角度说，生育权与生存权的冲突授予了计划生育政策必要性和合法性。在此基础之上，对违反义务者征收社会抚养费，作为确保公民履行计划生育义务的保障机制，自然也有必要性和合法性。”王亮表示。

    但她同时坦言，在一些地区，计划生育政策在实施过程中的确存在侵害公民权利的现象。比如，为确保计划生育政策的落实和社会抚养费的征收，一些地区的计生工作人员甚至不惜采取强制堕胎、非法拘禁等手段，这些行为都对公民权利造成了严重侵害。

    国家行政学院公共行政教研室主任竹立家在接受中国经济导报记者采访时表示，从法律层面看生育权是一个“人权问题”，但从社会发展、社会政策层面讲，控制生育权是关乎国民生存质量的问题。生育的方式、数量、质量与文明发展态势紧密相连。当人口过多导致社会资源供养能力不足时，大多数人的生存权就会面临危机。因此，虽然在执行当中存在一些失当甚至扭曲的地区，但不能说计划生育政策或者限制人口政策本身就是反人权的。为了社会稳定、和谐、可持续发展，控制人口是有必要的。当然，人口控制政策也一定要随社会发展阶段、资源水平、人口结构的变化，而做出相应调整。

    “政策保障机制的核心，在于使保护个人生育权与保障计划生育义务得以履行之间实现平衡。”王亮认为，计划生育政策及其保障机制的具体制度设计与实施方式，同样需要从维护生育权的角度进行评估和调整。

    王亮表示，经过数十年的调整，我国的人口环境和人口结构已经发生巨大变化，在这样的背景下，计生政策应当在保护生育权的方向做出倾斜，不断进行改革与完善。

    存废：于法有据

    征收社会抚养费作为计划生育政策的保障机制，对控制人口卓有成效，但其本身也存在着诸多亟待完善之处。

    征费标准不统一，就是其中之一。中国经济导报记者了解到，我国各地的社会抚养费，依据当事人的收入、是否为早婚、是否处于合法婚姻状态中等情况不同而额度不同，数额差距有时相当大。

    对此，王亮分析说，“其一，不管是富人还是穷人，婚姻情况如何，超生的违法行为是一样的。那么，在超生数量等同的情况下，不应在罚款数额上有差别。其二，如果按照‘多生孩子，给社会增加了负担，理应对社会给予适当补偿’的思路，一个显而易见的道理是，公民消耗的社会福利是大致相同的，所缴纳的费用也应该相同。因此，按照人群进行差别化的征收社会抚养费有失公允。”

    此外，巨额社会抚养费去向和用途不公开、不透明，也是公众质疑的焦点所在。

    2013年12月，全国24个省份陆续公布社会抚养费的年度征缴总额，200亿元巨款流向及用途引起广泛关注。“说不清，道不明”的去向，不禁让人生疑：这笔钱，到底用在了何处？

    随着公众监督意识和权利意识的逐渐增强，社会抚养费的存废之争也随之而来。

    反对取消社会抚养费的观点认为，在计划生育政策仍要长期坚持的大背景下，在没有更合理稳妥的办法出来之时，社会抚养费制度仍是保障计划生育政策能够落实的“权宜之策”。

    赞成取消的观点则认为，在人口老龄化、劳动力人口减少的情况下，多出生的孩子将是未来的劳动力、纳税人和养老体系的支撑者，他们将为社会做出巨大贡献。而在本身养育负担很重的当下，还向其父母征收高额社会抚养费不公平。此外，单一措施很难彻底解决目前的人口问题。当下中国人口面临的问题，不仅仅是数量变化，更是人口素质提升、人口结构优化，而这些都是无法通过罚款等强制性措施实现的。

    竹立家表示，“社会抚养费取消与否，要在法律层面上、在调查研究的基础上进行，如果要取消，首先要修改相关的法律法规，这是前提。”

    那么，现在是否已经到了全面放开二胎、甚至彻底取消社会抚养费的时点？

    竹立家对此表示，“少子化”、生育意愿不强的现象其实还只是“城市现象”，而不是全国普遍情况。中国一大半人口还在农村生活，受传统文化和思想的影响，农村地区家庭的生育意愿仍然很强。

    “据我所知，农村地区家庭生育三四个孩子的现象还是很多的。在这种情况下，必须制定一个能引导人口相对平衡的政策，如果全部放开，在城市人口生育意愿较低而农村人口生育意愿仍然较强的情况下，可能会导致城市与农村生育人口的失衡。”竹立家说，生育政策逐渐放开是一个大趋势，但需要一个过渡期。

    竹立家强调，人口问题是一个公共问题，研究公共问题要站在发展全局的高度，而不能单纯站在个人角度。

    支出：翘盼透明

    在社会高度关注下，2002年版的《社会抚养费征收管理办法》迎来“大修”。11月21日，《社会抚养费征收管理条例（送审稿）》向社会公布全文并征求意见。

    这份送审稿针对现行《办法》中广受质疑之处做出了修改。首先，是社会抚养费拟统一征收标准，并设置了上限。

    针对过去在社会抚养费征收标准上存在的巨大差异，送审稿明确规定，对于已生育一个子女，不符合法律法规规定再生育一个子女的，对双方当事人分别征收计征标准3倍以下的社会抚养费。

    “3倍封顶，意味着社会抚养费在全国范围内有一个统一的征收标准了。”竹立家表示。

    其次，送审稿还进一步规范了社会抚养费的征收调查程序。

    中国经济导报记者了解到，现行的《社会抚养费征收管理办法》中，没有明确的征收程序规定。孩子的生育所在地、经常居住地、户籍所在地的计生部门都有权征收社会抚养费。因此，存在各地重复征收、互不认账的问题。根据送审稿，不但征收社会抚养费的资格被统一到了户籍所在地，征收主体也明确为，“由地县级人民政府计划生育行政部门作出书面征收决定，可委托乡（镇）人民政府或者街道办事处开展社会抚养费征收的调查取证工作。”“这将有效避免重复征收的问题，保护了公众切身利益。”竹立家说。

    送审稿的另一大亮点，就是“不符合程序规定生育的，不予征收社会抚养费”。

    竹立家表示，这意味着未非婚生育一胎的人，可以不用再交“超生费”，这体现出对公民生育权的保障向前迈了一步。

    此外，针对一些地区社会抚养费按比例返还，导致基层部门对治理超生漠视，对罚款热衷等问题，送审稿特别强调，“社会抚养费不得返还或者变相返还征收机关”、“计生经费不得与社会抚养费征收数额挂钩”。

    “这很有必要。”竹立家表示，“社会抚养费必须要上交国库，由国家统筹将这笔钱用到该用的地区，斩断部门化的利益共享链条，才能让社会抚养费的征收更加取信于民。”

    “补丁”之外有没有“漏洞”？或许有。中国经济导报记者通读送审稿发现，送审稿只明确要“依法主动公开社会抚养费年度征收总额”，却并没有对“支出透明”做出规定。

    对此，竹立家表示，公共收入的收和支都应予以公开。这笔钱花在了哪些地方，公众是有权知道的。

    此外，送审稿提到“对不符合法律法规规定生育多胎的加重征收，具体征收标准授权各省（区、市）制定。”这意味着，“3倍封顶”只限于违法生育二胎的超生行为，而对于违法生育二胎以上的社会抚养费的征收，地方政府还有很大的“自由裁量权”，这种不确定性或许是种隐忧。

    有学者建议，因为事关公众利益，对于“加重”的程度应该进行细化和明确。

    还有法律界人士指出，送审稿中“公安、民政等相关部门应在各自职责范围内配合计划生育行政部门做好社会抚养费征收有关工作”的表述，让人不免联想到社会抚养费的征收会和孩子的落户捆绑起来。

    “如果征收过程遇到问题，应该通过法律手段进行解决，把户口和入学与之挂钩，则可视作用行政手段侵害公民的合法权益。”该法律界人士表示。

    “一个法制框架下的法治国家，应该是通过法律更多地保护人权。如果从提高国家治理水平的角度出发，如何平衡调控人口与生育权之间的关系，还需要更多的思考。”竹立家强调。