跨越行政区划，构建新型协作机制

    随着城市群的形成与扩大，同处一个“群”的各个城市之间将形成新的城市间关系，共同面临比以往更加复杂的若干区域公共问题，这就引申出了构建我国新型区域协作机制的命题。

    所谓区域公共问题，可从两个方面理解：第一，它们是“公共”问题，具有公共问题通常所具有的外部性和整体性特征，这使得市场或个体既无意愿也无能力应对解决；第二，它们具有区域性以及区域间流动性，单靠一个行政单元的力量不能解决。简言之，区域公共问题就是那些跨越了传统的自然地理界限和原有的行政区划、对特定区域内多个主体共同发生作用和影响的问题。

    由于区域公共问题涉及多地、多个行政主体，因此属于典型的“复杂社会中的复杂问题”。治理这些复杂问题，需要超越以单个地方政府为主体的既有思维与体制，着力构建多主体共同参与的区域协作机制。

    与国际经验相比，我国原有的区域协作机制的主要缺陷在于组织架构破碎、制度保障不力、政府工具与利益平衡机制缺乏等方面。为适应并推动我国新型城镇化建设，需要谋划新型区域协作机制。具体有以下几个方面：

    ——完善推动区域协作的组织机构体系。

    应对区域公共问题、推动区域协调需要相应的组织机制。结合长期以来我国各类区域协作机制中，相关组织之间上下、左右协调联动不够、分散分离的情况，今后在推动区域一体化的进程中，应当首先完善区域协作组织体系。具体而言，一是要设立推动区域协作的专门机构，根据所要应对的不同区域公共问题，这类专门机构既可以由中央牵头设立，也可以由地区合作产生，还可以在现在相关部委中设立专司区域协调的机构。这是区域协作组织体系的第一个层次。二是区域内的各地方政府组织结构中，要有与上述区域协作组织相对接的、具体负责本地区相关事务的机构。从我国的现实情况看，这种类型的机构是现存的，所要做的主要是理顺区域协作组织与本层级机构的“粘接”与功能对接。这是区域协作组织体系的第二个层次。三是培育一些跨区域协作的民间组织。

    ——制定推动区域合作的行政规则。

    在我国，在相当长一个时期内，可能并不具备出台《区域协作法》的条件。但可在国务院层面、在各部委的具体管理层面，形成要求各地参与区域协作的相关行政规则。比如，京津冀地区大气污染联防联控办法、流域管理条例等。如区域内地方政府公然违反这一规制，就应当启动行政问责程序。只有如此，才能抑制区域协作中因一方的不合作导致的整体协作破裂的“坏孩子”行径。

    ——设计推动区域协作的政策工具。

    区域协作要从概念到实践、到取得实实在在的成效，必须要有相应的政策执行工具。主要有两方面：一是工作小组，即按所需解决的区域公共问题的特点，分别设立相应的工作团队，如专家小组、公众小组、政府工作团队等，并按解决区域公共问题所需要的流程设立专门的工作团队，分别负责各阶段的执行、检查、评估、改善等，以保证问题的切实解决与长期稳定。二是技术工具。一般地，区域公共问题通常具有高度的专业性，如流域水质问题、大气污染问题、基础设施统筹问题，需要专家提供具体的可选方案、成本测算与工作推进程序等，为此需要有专门的技术模型、成本分析、信息分享等工具。总之，政策工具是复杂的区域问题得到切实解决的根本，也是区域协作机制具体化的表现，需要在这方面大力创新和加强。

    ——设计推动区域协作的利益平衡体制。

    任何区域公共问题的解决都需要资金保证。由于区域问题属于“区域”而非全国性问题，因此其资金不可能全部寄望于中央政府的公共资金，更现实的是各方面资金的集合。在此基础上，要有解决区域公共问题所需资金的成本分摊机制，且机制的设计应当力求精细化、合理化。对于区域协作所产生的利益，也要在各方之间公平共享。如打破行政区经济后，要素按市场规则流动，一般会向交通便利、人才集中、金融条件好、基础设施完善的地方流动，进而导致各地经济发展水平、财政收入水平的差异。对此，合适的应对之策是要在区域内建立相应的公共财力均衡化机制，并进一步体现到基本公平服务的逐渐拉平补齐之上。也就是说，由区域协作引发的需要既需要公共财政的支持，也可能进一步导出一个新型的区域财政体制。

    （冯俏彬 作者系国家行政学院经济学部教授、博士生导师）