防范地方政府举债风险的关键是修好“防火墙”

   学人简介：

    第十二届全国人民代表大会财政经济委员会副主任委员

   内容辑要：

    为防范风险，应对地方政府举债设置多道“防火墙”，包括构建行政控制与规则管理相结合的多层面、有效的债务管理体制，处理好存量债务与增量债务的关系等。

   辜胜阻

    是否允许地方政府举借债务一直是预算法修改的难点和焦点。草案一审稿提出放开地方政府发债，二审稿规定“地方政府不得发行债券”。日前新的草案三审稿则提出了对地方政府的举债权限有条件适度放开，对地方政府债务的发债主体、举债方式、用途都进行了明确规定，体现出国家对地方政府举债的审慎态度。

    个人认为，对地方政府发债问题宜变“堵”为“疏”。应该看到，长期以来，预算法禁止地方政府发债，与其事权大、财力小的现实相矛盾，地方政府因财力不足导致财政缺口持续扩大，发行债券的“正门”被堵死的情形下，地方政府也只能通过“偏门”来筹集资金完成支出责任，比如用融资平台和土地财政来缓解支出压力。由此带来了地方政府大量的“隐性债务”，出现“黑箱”和“黑洞”，治理难度极大。

    具体来说，我国当前的地方债务面临5个问题。一是增长快，根据审计署的审计，我国地方政府负债规模年均增长将近20%，远远高于GDP增长；二是部分地区债务负担重，有些地方的负债率已经达到甚至超过了100%；三是我国的负债严重依赖土地和银行融资，地方政府“财根”、“地根”和“银根”紧密相连，财政风险和金融风险相互交织；四是资金运作不规范、信息不透明；五是当前财政收入下行，政府偿债能力有限等。

    解决这些地方政府债务问题，需要“开明渠，堵阴沟，建防火墙”，其中最关键是把“防火墙”修好，以防范地方政府举债风险。在构建“防火墙”方面，应关注以下几点：    ——应制定严格规则，构建行政控制与规则管理相结合的地方债务管理体制，对地方政府举债实行限额控制，设立多样化的约束性指标，防范“道德风险”。

    ——应分类管理，对不同类型的地方政府债务实行不同的管理办法。

    具体来看，对没有收益的公益性事业发展举借的一般债务，应由地方政府发行一般责任债券性质的债券融资，主要以公共财政收入偿还；对有一定收益的公益性事业发展举借的专项债务，则应主要由地方政府通过发行收益债券性质的债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。

    ——应建立完善的信息披露机制，构建多层面、有效的地方政府债务监管体系，让地方政府债“阳光化”。

    应明确界定债务资金的使用范围，地方政府举借债务只能用于交通、供水、供电、学校、医院等城市建设公益性资本支出，不得用于经常性支出，严防资金被挪作他用。

    ——应处理好存量债务与增量债务的关系，积极利用地方政府债券和政府与社会资本合作模式（PPP）模式化解存量债务，防止开了“前门”，堵不住“后门”。

    我国政府性债务中存在负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的“隐性债务”。针对既有的“隐性债务”，可以采取用地方政府债券置换的模式将其“显性化、阳光化”，避免此类债务隐性膨胀。

    审计署公布的数据显示，我国地方政府超过6成的债务需要在2015年年底前偿还，而债务大都投向了期限较长的基础设施建设，短期难以产生现金流。为此，应推广运用政府与社会资本合作模式，盘活存量资产，化解项目现有债务，创造更多现金流用于新项目建设。