投资乏力：缺钱还是缺动力

    2015年6月1日起，国务院派出11个督查组赴35个国务院部门和单位、18个省（区、市）开展实地督查。7月8日召开的国务院常务会议，听取了国务院重大政策措施落实重点督查情况汇报，会议确定，各级财政将已收回的沉淀和违规资金2500多亿元，加快统筹用于急需领域；国务院将239亿元中央预算内投资存量资金调整用于在建重大项目；对闲置土地处置不力的收回年度新增建设用地指标。同时，督促加快铁路、农村公路和重大水利等建设，保证完成全年目标。

    通过中国经济半年数据可以看出，当前，市场有效需求仍显不足。接受中国经济导报记者采访的专家学者普遍表示，投资乏力仍然是当前经济运行面临的一个重要压力。一方面，国家加大重大项目审批和财政下达速度，但另一方面，国务院督查组也发现，一些重大项目落实不力，开工情况不理想；一方面，地方财政收入增幅放缓，支出压力加大，个别地区甚至连续出现财政收入负增长，但另一方面，大量资金又趴在账上，钱花不出去，最后被各级财政收回。

    2015年中国经济运行进入“下半场”，如何把稳增长的各项政策落到实处，至关重要。

    投资乏力但仍有潜力

    今年上半年，全国固定资产投资增长11.4%，增速与1～5月份持平，但比去年同期回落5.9个百分点。

    “当前经济增速放缓，最重要的原因是投资动力不足。”中国社科院财经战略研究院综合经济战略研究部副主任汪红驹表示，虽然近期投资月度数据有所改善，但如果将第二产业细分行业来看，制造业和房地产都是下行的。

    中国人民大学国家发展与战略研究院执行院长刘元春在接受中国经济导报记者采访时表示，目前全球经济都比较低迷，不止中国，全世界的投资增速都有所下调。

    “大量行业利润下降，不管是政府投资还是民间资本，对项目未来的收益预期都不高，这是我国投资增速下滑的最核心因素。”刘元春说。

    日前，中国社科院财经战略研究院发布二季度财政报告，汪红驹在报告发布会上指出，资金问题是当前投资动力不足的一个主要原因。2015年上半年，社会融资规模增量为8.81万亿元，比去年同期少1.46万亿元。同时，中长期贷款不振，政府财政收入增速放缓。

    “当前，传统的宽松货币政策陷入‘两难’，股市泡沫与实体经济发展背离。”汪红驹指出，投资增幅放缓，而实体经济又需要宽松的货币政策，如果采用降准、降息等一般性的宽松货币政策，又引导了部分资金流向股市，实体经济融资难、融资贵的问题很难解决。

    中国社科院财经战略研究院税收研究室副研究员蒋震表示，从整个工业行业的企业所得税和增值税可以看出，当前产能过剩问题还很突出。未来，消化过剩产能仍然是工业企业要面临的首要问题。与此同时，也有一股力量在“抬”着宏观经济，比如，随着“互联网+”概念的兴起，大数据、云计算等产业发展对经济增长的贡献非常显著。

    “过去的城乡发展不平衡，恰恰为未来经济持续稳定增长提供了‘稳定剂’。”蒋震认为，城乡、区域基本公共服务均等化，正是未来经济增长的重要动力。

    地方需适应投资新形势

    面对经济下行压力，今年上半年，中央预算内投资加大了下达力度，目的就是推动项目早日落地，切实发挥中央投资效应。然而，资金沉淀和项目落实不力，成为重大项目建设中的突出问题。

    今年上半年，全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议强调，稳增长必须发挥投资的关键作用。而当前投资仍处于下行状态，像重大水利工程、中西部铁路、棚户区改造、城市基础设施等，有的项目批了，中央投资也到位了，但就是迟迟开不了工，钱也花不出去。

    对此，刘元春认为，在稳增长的压力面前，中央政府希望通过积极的财政政策，为重大项目一路“开绿灯”，希望通过政府投资，以基础建设投资、公共服务领域的投资，以及战略性新兴产业的发展来刺激经济增长，创造有效需求。但是，传统投资的“发动机”——地方政府“熄火”了。

    “过去，地方投资是在‘跑部钱进’的模式下进行，没有立项、没有环评、没有资金，这些都挡不住个别地方政府扩大投资的步伐。但是，现在要严格按照法律规则办事，要重新确立招商引资的新规则。”刘元春指出，当前投资增速放缓，重大项目建设落实不力，除资金以外，另一个很重要的原因在于，地方政府正在“适应”按章办事的新模式。

    “此外，投资还有边际效益递减。比如，路越修越远，地下设施越挖越深，这些项目与国民经济的关系越来越远，拉动力越来越弱，项目收益也会下降。”刘元春认为，“虽然中央有积极性，但地方也有自己的‘困难’。或者说，地方政府有投资积极性，但社会资本也能从中看出很多问题。在这些综合因素之下，虽然当前稳增长需要稳投资，但地方政府投资动力不足，影响了政策落实。”

    根据财政部统计数据，1～6月累计，全国一般公共预算收入79600亿元，比上年同期增长6.6%，增速较去年同期回落4.1个百分点。下半年，财政增收压力依然较大。特别是，一些地区财政收入已呈负增长态势，这会不会影响稳增长措施的落实？

    “虽然财政收入增速下降，但可用的资金还比较多。”刘元春指出，“毕竟还有不少的政府存款余额趴在账上，国务院督查组还收回2500亿沉淀和违规资金，这就说明，一些重大项目进展不理想，不能全部归结为资金问题。地方投资所需要遵循的规则发生了变化，政府行为模式也需要随之改变。”

    避免资金使用“碎片化”

    7月17日，黑龙江省财政厅召开全省财政系统视频会议，要求进一步加快财政支出进度，同时，要求盘活存量资金——对结余资金和连续两年未用完的结转资金，一律收回统筹使用。对不足两年的结转资金，加快预算执行，或按规定用于其他急需领域。大力盘活存量，建立任务清单和时间表，盘活存量资金，用于增加公共服务供给，以及亟需资金支持的重大领域和项目。

    今年以来，国务院多次要求，推进财政资金统筹使用，避免资金使用“碎片化”，盘活各领域沉睡的财政资金，把“零钱”化为“整钱”，用于发展急需的重点领域和优先保障民生支出。

    国务院第九督查组在湖北省十堰市发现，当地政府主动整合财政专项资金，小钱变大钱，将原来只能“撒撒胡椒面”的专项资金，跨部门整合后重点向农业、民生等领域倾斜。然而，面对督查组，地方负责人却说起了“难”——每笔专项资金都对应着相关的渠道和部门，“整合”虽然坚持“渠道不乱、用途不变、优势互补”的原则，但还是担心有关部门会认为这没有按规定“专款专用”，以后会不会就不给了？

    “这样的问题在地方普遍存在。”国家行政学院经济学部教授冯俏彬在接受中国经济导报记者采访时表示，整合财政资金，把钱用在刀刃上，对地方而言，是一个比较理性的选择。但是，在现行管理体制下，专项资金需要定向使用到指定领域，没有给地方政府自主调整的空间，因此，地方领导的担忧其实很现实。

    财政转移支付是以各级政府财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平均等化为主旨，而实行的一种财政资金转移。中央对地方的转移支付，包括一般性转移支付和专项转移支付两类。一般性转移支付，主要是中央对地方的财力补助，不指定用途，地方可自主安排支出；而专项转移支付，主要服务于中央的特定政策目标，地方政府应当按照中央政府规定的用途使用资金。

    “在我国目前的财政转移支付中，专项资金占比太高，地方对此没有选择空间和灵活驾驭空间，往往都是先把钱争取过来，至于专项资金是不是能发挥作用，地方主动性并不高。”刘元春认为，目前，很多资金用不出去，和专项资金分配不合理有一定关系，财税改革就是要增加一般性转移支付所占的比例。

    “这种现象也凸显了事权与支出责任不匹配的问题，说明财政转移支付制度改革还没有完全到位，地方还有很多资金需要通过上级政府专项转移方式拨款得到。”冯俏彬指出，现实中，越是对上级财政转移支付依赖程度较大的地区，特别是中西部地区，越有可能遇到上述难题。而要想找到根本解决的办法，很难单独就某项资金来改，而是事关整个财政体制改革一体化进程。

    “一些改革涉及到法律修订，这是一个漫长的过程。中央应该多调研，对那些已经不适应新常态的政策，及时进行前瞻性思考和纠正，可以出台一些财政过渡性条款。”刘元春建议，“我国区域发展不均衡，地方政府运行模式的差异也较大：中西部一些地区可能还处在东部上世纪90年代的发展水平，相对而言，需要一个‘强政府’；而东部沿海一些地区，已经实现了向服务型、灵活型政府的转变。可以选择以试点的方式，让一些地方在财政资金的使用上进行大胆创新。”