三问“药价放开”

    牵动国计民生的药品价格形成机制，似乎正在酝酿一场大改革。全国人大常委、财经委副主任委员彭森近日公开表示，药品的价格有望一步放开，把政府分管的一千多种医保范围目录内的价格，完全放给市场。

    新一轮药品价格市场化改革的大幕即将开启，而民众的担忧也随之而来。“全面放开”是否意味着政府对药价将完全撒手不管？在“以药养医”尚未完全解决、公立医院垄断大部分药品市场、患者没有用药自主权且必须遵守医嘱等情况下，药价是否会失控？当前全面放开药价的时机和条件是否已经成熟？

    近日，多位业内专家就相关问题接受了中国经济导报记者的采访，他们对“全面放开药价”阐释了自己的见解。其中共识是，全面放开药品价格，目前指的是全面放开药品最高零售限价。而从药价形成机制来说，管控药价至少还存在着集中招标、医保支付、二次议价三道“关卡”。同时，有专家提出，面对特殊的药品市场，管和放的边界在哪里？在市场机制条件下，政府要发挥什么样的作用？都需要理性和客观的思考。

    放开的是哪一面？

    回顾中国对药品价格的管理变化可以发现，药价经历了一个从全面管制到放开、又从放开到恢复部分管制的曲折过程。

    药价管理为何几经改革变迁？北京大学医药管理国际研究中心主任史录文在接受中国经济导报记者采访时，细数了药价改革历程的个中缘由。

    他表示，在计划经济状态下，药品价格是被严格管制的。自上世纪90年代初，中国启动药价市场化改革后，除极少数特殊药品外，绝大部分药品价格处于放开状态。原以为价格放开就可以了，但在医疗机构以公立医院为主、且政府对公立医院的的管制仍没有放开的情况下，公立医院成为药品的主要销售渠道。而这造成了寻租等不正当现象的泛滥，尤其在国家对公立医院拨款不到位的情况下，政府允许医院通过销售药品获得收入来维持医院的生存和发展，进一步导致了药品价格的快速上涨。为遏制药品费用的上涨，1996年以后，中国政府对具有垄断性的药品，临床应用面广、量大的少数基本治疗药品、预防制品等极少数药品恢复价格控制，纳入了政府定价；在逐步推行医疗保险制度以后，国家需要承担部分医疗经费，为进一步控制医疗费用。2000年之后，价格主管部门将政府定价药品的范围进一步扩大，由价格主管部门会同相关部门制定药品目录。其中，分为国家管理和省级管理两类目录，对目录内的药品实行政府指导价，具体形式为最高零售限价，随后连续启动大范围的强制降价行动。

    从以往经验看，放开药价管制成为看病贵和药品流通秩序混乱的诱因。几经轮回，这次“放开”又是出于什么原因？史录文认为，所谓放开应该是指最高限价放开。

    他解释说，在以药补医的模式下，药价越高卖得越好，制定最高零售限价的目的是对药价“限高”、“防涨”。而从2000年开始，随着药品招标采购制度的发展和完善，最高限价的功能已经被集中招标采购代替了。“政府定的最高限价，并不是药企和医院最终形成的真正的交易价格，而真正的交易价格是通过集中招标最终形成的购销合同的价格。最高限价已经不适用，放开管制也是一种市场的选择。”

“所谓的‘全面放开’仅仅是从政府定价的角度来说，并不是说药品价格形成机制全面放开。”国家卫计委卫生发展研究中心药物政策研究室主任傅鸿鹏同样认为，放开主要指的是最高零售价。

    他在接受中国经济导报记者采访时表示，“药品定价是一个很复杂的体系，现在说的放开价格，指的是最高定价，单纯是从政府定价来放开。但从价格形成机制来说，至少还有三道关，一个是集中招标，另外一个是医保支付，再有一个是医院的实际采购价格，这三个方面都不在国家发展改革委这次放开价格的范围之内。”

    在北大医药管理国际研究中心研究员王国华看来，全面放开能不能等于撒手不管？在市场机制条件下，政府要发挥什么样的作用？这些都需要理性和客观的思考。

    他在接受中国经济导报记者采访时表示，全面放开药价是改革的大方向，但无论是从改革开放以来的经验教训看，还是从国际经验看，都不能简单地一放了之。

    “加快市场化进度的改革方向没有错，但放管要结合起来。比如说价格水平可以放开，但价格行为要规范，例如打击垄断，仍需管。我主张凡是市场能够决定的全部交给市场，政府不必干预，但在市场决定不了的、会产生扭曲的时候，政府还要进行适度干预。政府的有形之手和市场的无形之手要协调配合起来。”王国华表示。