政府引导基金期待市场化转型

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    日前，投中研究院发布《2013年政府引导基金专题报告》，就政府引导基金在中国发展的政策环境、运作模式、设立情况、存在问题及未来发展趋势作出分析。从报告中可以看出，在一系列政策法规的支持下，目前地方政府设立引导基金的积极性显著提高，截至2013年12月份，中国政府共成立189家引导基金，累计可投资规模接近1000亿元。但同时，在资金规模、投资条件等方面仍存在很多问题。

    李鑫

    现状 仅三省未设政府引导基金

    作为创业投资领域的重要主体之一，政府对于一国的经济发展和产业推动起到非常重要的作用，其应充分发挥宏观指导与调控职能，保障创业投资良好的外部环境，为创业投资提供政策、法律上的支持，克服“市场失灵”问题，防止“挤出效应”的发生。同时，作为资本的提供主体之一，政府也会参与到资本市场的运作，通过直接或间接参与的方式，引导并规范资本市场的投资行为。在过去一年，我国政府主要是通过制定政策法规、提供财政补贴、设立创业孵化器等方式来参与创业风险投资。

    但是，我们研究发现，近年来政府参与创业风险投资的角色正在逐渐转变——由直接投资者转变为间接投资者，不再设立创投公司，而是设立创业投资引导基金，引导更多的民间资本进入创业投资领域，充分发挥政府财政资金的杠杆放大作用，克服单纯通过市场配置创业投资资本的市场失灵问题，扶持创新型中小企业的发展。

    所谓“创业投资引导基金”（以下简称“引导基金”），按照2008年由国家发展改革委、财政部和商务部联合发布的《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》（以下简称《指导意见》）中指出的：“创业投资引导基金（以下简称“引导基金”）是指由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金，主要通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域。引导基金本身不直接从事创业投资业务。”由此可见，引导基金应具备以下3个特点：非营利性；不直接参与创业投资；市场化、有偿方式运作。

    我们认为，政府设立引导基金的意义主要表现在以下几个方面：引导社会资金集聚，形成资本供给效应；优化资金配置方向，落实国家产业政策；引导资金投资方向，扶持创新中小企业；引导资金区域流向，协调区域经济发展。

    从2005年以来，我国相继出台了一系列政策文件，为引导基金的设立和运行提供了实质性的法律指导。这大大调动了各地发展引导基金的积极性。根据投中研究院统计，截至2013年12月份，目前中国政府共成立189家引导基金，累计可投资规模接近1000亿元（以基金首期出资规模为准），参股子基金数量超过270支。其中，2010年成立的苏州创业投资引导基金二期预期规模为150亿元，若其募资完成，将成为国内规模最大的政府引导基金。

    从地区分布来看，浙江省设立引导基金数量最多，包括县区级引导基金在内共有35支，其次是江苏省，共设立引导基金22支，上述两省均是民间资本比较活跃的区域，由此可以看出，当地资本活跃度也是设立引导基金的重要基础。北京、上海、广东作为中国VC/PE投资最为活跃的3个区域，政府部门也积极担当引导角色，三地已披露设立引导基金数量分别为10支、11支和12支。目前，除港澳台之外的32个省级行政区中，有29个省（市、自治区）已设立引导基金，既有省级引导基金，也有由地市或县区级政府主导的引导基金。除此之外，江西、海南、甘肃3个省份尚未有政府引导基金披露。

    近年发布的有关引导基金的主要文件

    2005年11月，国务院十部委联合发布《创业投资企业管理暂行办法》，明确规定：“国家与地方政府可以设立创业投资引导基金。”至此，引导基金第一次以法规的形式出现。

    2007年，财政部和科技部联合制定了《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》。

    2008年10月，国家发展改革委联合财政部、商务部共同出台了《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》，该意见第一次对引导基金的概念进行了详细的定义，并对引导基金的性质与宗旨、设立与资金来源、运作原则与方式、管理、监管与指导及风险控制等进行了要求。

    2010年，由国家财政部、科技部联合印发了《科技型中小企业创业投资引导基金股权投资收入收缴暂行办法》。

    2011年8月，财政部、国家发展改革委制定了《新兴产业创投计划参股创业投资基金管理暂行办法》，明确提出中央财政参股基金应集中投资于节能环保、信息、生物与新医药等战略新兴产业和高新技术改造提升传统产业领域。

    模式 政策导向性决定其中国特色

    投中研究院分析，引导基金在中国的出现，借鉴了国外政府扶持股权投资的行业实践与成熟经验。不过，我国引导基金的政策导向性，也决定了其具有中国特色的运作模式。具体来看：

    ——资金来源。

    目前，国内的政府引导基金资金来源主要有两种：一是地方政府通过财政出资独立完成，二是政府与政策性银行联合出资设立。绝大多数已设立的引导基金资金均来源于政府财政出资，只有少数的早期政府引导基金资金来源于政策性银行。

    ——运作主体。

    研究发现，目前我国各地引导基金的运作主体除了独立事业法人之外，亦有部分引导基金以企业法人制（公司制）设立。独立事业法人制引导基金，其基金管理多委托第三方管理机构，少数成立事业编制基金管理团队，对于管理团队的考核与同级国有企业类似，相对缺乏有效的利益驱动；企业法人制引导基金多采用公司制，由于对国有资产负有保值增值的义务，其一般会按照同股同权的原则获取基金收益，对于管理团队的激励机制相对市场化，已经在向专业的市场化“母基金”（FOFs）转型。

    ——基金管理。

    对于引导基金的管理运作，地方政府一般会成立引导基金管理委员会（或投资决策委员会）作为基金的最高投资决策机构，行使引导基金决策和管理职责，管理委员会一般不直接参与引导基金的日常运作。引导基金的管理方式主要有以下几种：成立独立的事业法人主体作为基金的管理机构；委托地方国有资产经营公司或政府投资平台公司负责引导基金的管理运作；委托地方国有创投企业负责引导基金管理运作；成立引导基金管理公司或者由公司制引导基金自行管理；委托外部专业管理机构负责引导基金管理。

    ——运作模式。

    目前来说，我国引导基金的主要运作模式有阶段参股、跟进投资、风险补助、融资担保及投资保障等。阶段参股是引导基金目前的主要运作模式，在该模式下，引导基金按照创投母基金（FOFs）的方式运作，与创业投资机构合作成立子基金，然后子基金投向创业企业，引导基金不参与子基金的日常管理，该运作方式能够通过发起设立创业投资基金引导民间资本投资初创期企业，从而起到政府资金的杠杆放大作用。

    对于参股基金，政府引导基金均要求尽量不参与子基金管理运作，尊重创投机构决策程序及市场化管理运作。多数引导基金要求参股基金在本地注册，部分地市级引导基金仅要求基金注册于本省；基金注册资本要求在3000万至1亿元不等；对于子基金的法律形式，多数引导基金可接受公司制和有限合伙制两种，少数引导基金仅限公司制基金；对于基金管理公司，部分引导基金要求在本地注册，多数则未作要求。

    ——退出方式。

    由于引导基金是一种不以盈利为目的的政策性基金，引导基金退出及利益分配的过程中，通常遵循“保障政府资金”和“让利于民”的原则。引导基金可以通过上市减持、股权转让、企业回购等多种途径实现退出。目前来说，引导基金的退出方式主要有两种：一是引导基金在所投资的创业投资企业存续期内将其所持股份有限转让给其他社会投资人或公开转让，但原始投资者同等条件下具有优先购买权；二是引导基金投资的创业投资企业到期后清算退出。