地方政府性债务风险总体可控 局部问题需关注

交通银行首席经济学家连平：

地方政府性债务风险总体可控

局部问题需要关注

    时期以来，中国地方政府的债务问题始终是笼罩在人们心头的一片阴霾，也是中外各界高度关注的话题。国家审计署在去年年底公布了中国的政府性债务情况，包括中央政府和地方政府的债务情况统计。之后，中国绝大部分省级政府公布了按照国家审计署标准统计的本地政府债务。目前，应该说中国地方政府性债务情况的透明度比公布之前有了很大的提高，不仅有了债务总量的数据，还有债务结构的相关统计；不仅有地方政府负有偿还责任的债务数据，还有具有担保责任的债务和具有救助责任的债务等或有债务的统计。

对地方政府性债务的总体风险判断

    从公布的整体情况来看，我认为，当前和今后一段时期，中国地方政府性债务的系统性风险依然可控。理由涉及以下几方面。第一，无论从哪方面的指标来看，包括负债率、偿债率以及其他角度观察的衡量指标，或者从三大类，即负有偿还责任、担保责任和救助责任的债务指标看，按照国际常用的标准参考值，中国地方政府性债务都没有突破红线，处在相对安全的范围之内。

    第二，债务区域分布上，呈现出省政府收入高债务多的特征。数据表明，借债比较多的往往是政府收入比较多的省市，地方政府性债务与地方政府收入相对比较匹配。比如东部沿海的江苏、上海和南部沿海的广东，这些省市负债额较大，但收入总量也大、增长较快，债务偿付能力也就比较强。

    第三，融资方式上，以前主要是以银行信贷为主，2010年以来有了明显变化，融资途径已经多元化。在2010年，银行信贷在整个地方政府性债务中占比高达80%，而在2013年6月末，这一比重大幅下降到57%。债券、信托、BT等新的融资方式迅速崛起达26.3%。融资途径呈现多元化发展，不再集中在银行业，因为债务风险相对分散，有助于降低系统性风险。

    第四，举债投向上看，截至2013年6月末，地方政府负有偿还责任的政府性债务当中的资金投向主要是四大块，交通基础设施、市政建设、土地批租和保障性住房，这四者加在一起占到上述投放总量的77%。这四方面的投放属于资本性支出，其建设项目或者有现金流，或者会形成资产。这四大投向表明，政府支出项目本身就具有一定的偿还能力，这与发达国家和很多发展中国家政府支出中80%左右用于支持消费，没有现金回流和形成资产有很大的不同。目前中国正在推进混合所有制改革，未来有一些政府资产还可以转让给社会资本和民营资本。

    因此，从信用、资产和规模三个角度看地方政府性债务问题，一方面地方政府性债务有自己的特殊性，不同于企业的信用，另一方面地方性政府拥有持续稳定增长的可观收入以及相当一部分资产可以进行转让，再加上总体的债务规模还没有超过国际公认的参考标准，所以有理由认为目前总体上债务风险可控。

    银行业相关资产质量的变化是地方政府性债务风险状况的一面镜子。从银行业不良资产来看，目前地方政府债务风险总体上较为平稳。上市银行报表都谈到了对地方融资平台的贷款。数据表明，这个领域的不良率非常低。目前整个银行业的不良率为1%多一点，但商业银行地方政府融资平台的不良率普遍只有0.1%～0.2%，交通银行的这一数据只有0.05%。政府融资平台不良状况在最近经济增速回落的过程中比较平稳，不仅没有出现反弹，在有些方面还有所改善。这从一个重要的侧面看出，地方政府性债务风险状况总体上较为平稳。

地方政府债务风险的不确定性因素

    当然，地方政府债务风险基本可控的判断还只是基于当前和未来不太长的时期而言。动态地来看，未来资产方价值的变化可能存在较大的不确定性。首先，如果未来经济增长速度不是现在的7%～8%，而是掉到6%以下，则地方政府的财政收入会受到很大影响，增速可能会明显地回落，甚至也不排除出现负增长。在这样的情况下，地方政府的偿债能力就要受到很大的削弱。其次，房地产在未来会不会出现比较大的回落，这也是影响地方政府偿债能力十分重要的因素。如果出现较大幅度回落，必将会影响到地方政府的偿债能力，尤其是那些土地批租收入占比较高的地方政府。第三，地方政府可以直接和间接掌控的资产很多，包括企业股票和商业银行的股票，这些股权资产是地方政府偿债能力的重要和潜在组成部分。但在市场不好的情况下，这些股票的价值也会缩水，甚至明显减值。如果说上述三方面都出现明显的收缩，地方政府的偿债能力就会受到严重削弱，债务风险可能就相对不可控。未来，如果经济平稳运行，地方政府债务风险也将平稳或者可能得到一定程度的改善；但如果经济下滑严重，房地产价格大幅回落，必将导致地方政府债务风险恶化甚至难以控制。

    尽管从整体上而言，当前地方政府性债务风险可控，并在某些方面有所改善，但一些局部问题仍需要引起关注，甚至需要高度警惕。一是地方政府性债务整体增速偏快。众所周知，2009年地方政府债务增长惊人，融资平均规模一年内几乎翻了一倍，2010年后得到了一定控制；但2010～2013年地方政府性债务的增长速度仍然不低，省市县三级政府的三类债务（即负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务以及可能承担一定救助责任的债务）2013年6月末比2010年末增长了63.5%，年均债务增速超过21%，明显高于信贷和社会融资规模总量的增长速度，债务总量仍在膨胀，风险敞口进一步增大。尤其值得关注的是，层级较低偿债能力相对较弱的地方政府负有偿还责任的债务增长相对较快。2013年6月末省级、市级、县级的这类债务年均分别增长14.41%、17.36%和26.59%。

    二是部分地方政府性债务负担较重。截至2012年底，有3个省级、99个市级、195个县级、3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%；其中，有2个省级、31个市级、29个县级、148个乡镇的借新还旧率（举借新债偿还债务的本金占偿还债务本金总额的比重）超过20%。不排除存在个别地方债务偿还压力比预想的更为严重的可能性。

    三是地方政府性债务的偿还能力对土地批租收入的依赖在上升。2010年以前，土地批租收入占地方政府收入比重不到20%，但到2013年6月末，这个比例达到了35%，有的省市甚至超过了50%，这意味着地方政府偿债能力在越来越大的程度上依赖土地批租收入。如果房地产发生明显变化，对依赖性强的地方政府来说，压力就会非常大。

    四是整体融资利率水平在2013年明显上升。2013年下半年以来，银行信贷利率水平明显走高，贷款加权平均利率上浮增加下浮减少。地方政府性债务中，除了银行信贷之外的融资增速非常快，大概已占新增融资的40%；而非银行信贷的融资成本非常高，导致融资成本整体上升约30%，意味着未来还本付息压力很大。

    五是或有债务占比迅速上升。2010年末至2013年6月末，表内贷款中负有救助责任的或有债务占比由18%迅速升至27%；有9个省负有担保责任和救助责任的债务的占比超过40%。或有债务比例迅速攀登导致地方政府性债务的实际负担存在较大的不确定性，这也可能是未来市场出现波动的不可忽视的隐患。

    六是财政收入增长明显慢于到期债务的增长，偿债能力持续受到削弱。2013年到期的债务增长达60%，而同期财政收入增长仅为15%。未来受经济增速放缓和房地产市场调整影响，政府财政收入增速还将进一步放缓，而近两年部分项目到期后债务偿还展期，未来几年债务集中到期的规模难以明显缩小，从而考验地方政府偿债能力。

未来需要推进的几大举措

    未来有几个方面的举措需要加以持续推进。一是地方政府性债务透明度需要进一步增强。透明度提高是制约地方政府债务增长的有效手段。负债过度不仅会受到社会舆论的压力，而且还会影响其举债能力，从而就不得不引起重视，并认真地加以管理。未来地方政府性债务的分布应进一步细化，如地区、行业和种类，同时还应公布平均利率水平。二是控制总量增长，同时要改善结构。从动态角度管理风险，既然未来资产方价值变化具有不确定性，那么合理控制负债增长应成为控制风险的不可多得的有效举措。尤其是当前和未来一个时期地方政府到期债务增速较高而同期财政收入增速相对较低。与此同时还应努力改善债务结构，信贷和非信贷规模要有适当比例。信贷占比过高风险容易集中于银行业；而非信贷占比过高则融资成本太高，会增加未来还本付息的压力。三是控制已经借债过度的省、市、县政府的举债行为，在对官员的考核中加上对政绩“含债量”的考核。四是在推进混合所有制改革过程中，逐步把地方政府所拥有的资产逐步置换出来，增强其偿债能力。

    鉴于整体规模可控，资产结构多元，收入稳定增长及政府信用特点等诸多因素的存在，过度担忧中国地方政府性债务是没有必要的，也不切合实际；但由于总量增长偏快和局部风险的存在，也不可对此持高枕无忧的态度；应该持续采取针对性举措对重点问题加以治理，保障地方政府性债务状况平稳运行，尤其是在经济下行过程中控制住系统性风险。

    注：本文根据作者在交通银行与国际金融协会联合主办的“2014年中国经济论坛”上的发言整理而成，已经本人确认。