能源税改重在“有保有压”

    随着我国经济持续快速发展，能源需求日益增加，相伴而生，出现能源供需矛盾突出、能源结构不合理、能源浪费严重、能源利用效率低下和能源环境污染等问题，如何破解能源问题成为当前我国最迫切的议题之一。而制定一个合理的税收制度对合理利用能源、保护生态环境至关重要。

    我国尚未开征专门的能源税

    理论上讲，能源税制是一个国家制定并实施的、有助于节约能源和保护环境，针对能源开发、生产、消耗等行为的税收制度，包括财政能源补贴（又叫“负税制”）、能源税收优惠和能源税收征收等三个方面。一般来说，能源税制主要指能源税收征收。能源补贴主要是为了维持能源低价，以满足国家经济增长、对外贸易和国际收支等方面的要求。但是，能源补贴所维持的低价政策将产生一系列消极后果，这不仅会侵蚀巨额的财政收入，引发财政危机，客观上还鼓励和纵容过度的能源消费，加剧能源紧缺和环境污染。

    我国能源税制与全球其他国家相比，既有共同点又有一点区别。目前，我国尚未开征专门的能源税，这不是一个单一的能源税种，而是由与能源相关的税（如能源资源税、能源消费税、能源环境税）费等共同构成的、税费合一的一整套能源税费体系，即广义上讲的“能源税制”。按我国现行法律、法规的规定，我国能源税制主要由税收、收益金、资产收益、行政事业性收费和行政事业性基金5个部分组成。

    具体到能源企业来说，其经营活动除了受上述税收调节外，还要缴纳企业所得税、关税、城市维护建设税、教育费附加、房产税、城镇土地使用税、车辆购置税、车船税、契税等。它们都有一定的能源调控作用，如车辆购置税和车船税提高了购置和使用车船的成本，对减少机动车使用量、节约能源起到了一定的调控作用。

    能源税制需进一步完善

    应当肯定，上述能源税制在节约和有效利用能源方面发挥了重要的作用，但也存在一些不足，需要进一步完善。

    能源税制立法位阶低，缺乏稳定性和权威性。现行能源税制中，只有新颁布的企业所得税是法律，其他多数能源税政策的法律位阶较低，并且没有单独的税种，基本上是通过对一些基本税收法规的条款进行修订、补充而形成的，散见于各类税收单行法规或税收文件中，使人们对政策难以全面把握，执行起来容易出偏差；部分优惠政策缺乏稳定性、权威性，从而使有关政策不规范，缺乏应有的严肃性和刚性。

    起步时间较晚，体系尚不完备，能源税制缺乏统一原则和系统性。我国经过两次“利改税”后才初步建立起能源税收制度体系，但至今没有形成一个以保护环境和节约能源为主要目标，各税种、税制要素相互配合、相互联系和制约的相对独立的税制体系。各能源税收政策散见于增值税、消费税、资源税等税种中。各税种设计之初没有进行统一规划，更没有遵循统一的设计原则，使得各税种在促进节能环保的作用上功能划分不清晰，容易产生重复征税，相关规定设计零散、衔接不紧，缺乏系统性、整体性。

    缺失专门性能源税种，节能环保目标不明确。与国外相对完善的能源税制相比，我国现行税制中缺少针对高耗能、高污染行为和产品课征的专门性税种，在国外广泛使用的能源税、碳税等本应在能源税制中起主体作用的专门性税种还未引入我国税制。

    能源税收优惠政策单一，范围相对狭窄，力度不足。首先，税收优惠方式单一，主要限于减税和免税，受益面比较窄，影响了税式支出的调节效果。发达国家普遍采用包括税收豁免、投资抵免、加速折旧在内的多种税收优惠方式，且力度较大。其次，税收优惠鼓励的范围不宽。我国虽然对废物利用、新型墙体材料、风力发电、环保设备和技术等有一定程度的税收优惠，但范围相对较窄，力度较小，仅在增值税与所得税中对一部分能源有所体现。第三，对新能源的税收优惠力度不足，不利于其大规模开发和推广。第四，税收优惠政策中仍存在一些“反绿色”的措施，对部分出口增长过快的高能耗、高污染和资源性产品仍给予出口退税、关税减免等政策，对某些能耗较快、污染严重的涉外企业仍给予税收优惠。

    能源税制的调控空间狭窄、税收规模有限，调控力度不足。主要表现在总体税率过低和不同能源的税率同质化两个方面。目前，我国对绝大多数能源产品都实行税率17%的增值税。这不仅远远低于人均能源同样缺乏的英、法、德、意、日的60%以上的能源税税率，甚至低于人均能源相对充裕的美国、加拿大的40%左右的能源税税率。同时，对于不同能源适用相同的税率，也不利于引导能源消费偏好的转型，达到改善能源消费结构的目的。

    能源税制导致能源资源收益分配不合理、能源产品成本不完全，能源产品价格不反映市场供求。能源作为公共资源，其开发收益的分配要体现全民共享，但现实上，虽然国家有对能源企业征收资源税和资源补偿费（合计不足2%），也征收一定比例的特别收益金，但由于能源上游市场的垄断性，造成能源收益地区分配的不平衡性，也造成行业之间的不平衡性。