放行地方债：用好管好一个不能少

    4月23日，十二届全国人大常务委员会第八次会议分组审议了《中华人民共和国预算法修正案（草案）》三审稿（下称“草案三审稿”）。草案三审稿对地方政府的举债权限有条件地适度放开，并对举债方式、用途、偿债资金等做出了规定，对于此次地方债“放行”，业内人士告诉中国经济导报记者，事实上各级地方政府已经通过各种方式迂回地突破了现行《预算法》第28条的规定，那就有必要从法律上规范地方政府的举债行为。发债门槛未必要人为划定，先放开省级政府举债体现了我国的行政特色。地方政府债务最主要的功能还应是资本性支出融资。

    另外，在草案三审稿中，并未提及编制地方政府资产负债表，对此，中国人民大学财政金融学院院长助理、国债专家类承曜告诉中国经济导报记者：“我国地方政府发债目前还是处于计划行政控制下，控制举债规模，保证现金流正常运行其实更重要。”真正要约束地方政府发债，还得靠市场机制。

   是否应设置门槛？

    现行《预算法》于1995年颁布，其中第28条规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。此次草案三审稿，有条件地放开了地方政府举债的权限，明确举债主体为经国务院批准的省、自治区、直辖市；方式限于发行地方政府债券；用途应当是公共预算中必需的部分建设投资，并不得用于经常性支出；还应当有稳定偿债资金来源。

    对于发债门槛的设置，类承曜在接受中国经济导报记者采访时指出：“发债主体是否具备发债资格，应按照其风险负担能力来评定，一些经济发达的市级政府、甚至百强县政府其实也具备发债资格。”

   “发债门槛未必要人为划定，不同级别的地方政府，只要具备相应的举债能力，都可以考虑发债。另外，值得注意的是，要客观公正地对各级政府进行评级，不同评级对应不同的发债成本，不能不分资质混为一谈。”招商银行总行金融市场部高级分析师刘东亮告诉中国经济导报记者。

“先放开省级政府举债，体现了我国的行政特色。”一位不愿具名的机构人士告诉中国经济导报记者。

    而中央财经大学曾康华教授在接受中国经济导报记者采访时指出：“就当前我国市场环境和地方政府行为来看，对地方政府发债设置必要的门槛是应当的，如果把发债的权力完全交给地方政府，在当前的情况下，就可能会诱发地方政府过度发行地方债，会引起巨大的财政风险。目前，对地方政府设置发债门槛最适当的做法就是中央政府掌握地方政府发债规模的审批权，这样可以有效控制地方政府发债的规模，把风险置于可控制的范围之内。”

    对于“发债方式限于发地方政府投资债券”、“用途限于公共预算当中必需的部分建设投资，而且不能用于经常性支出”，类承曜指出，这是采取了财政学上的黄金法则，即“赤字只为政府投资支出融资”。政府财政支出包括经常性支出和资本性支出，前者是包括公务员工资等日常消费支出，后者是包括公益性基础设施建设支出和社会公共事业支出等这些公共产品投资支出。

    “地方政府债务最主要的功能还是为资本性支出融资。”类承曜解释说，地方性公共产品，如公路、桥梁等大型基础设施，几代人获益，不应由一代人负担，如果通过税收融资，既无效率也不公平。而通过将债务期限与项目期限匹配起来，通过税收偿还本金和利息，既缓解了地方政府资金上的短缺，也很好地解决了纳税人收益和成本不匹配的问题，体现了效率和公平的原则。类承曜表示，“以此来看，地方政府发债具有经济上的合理性。”

    地方政府将发债资金用于项目投资，实现资金的时间换空间，有效地利用金融工具，合理且必要。但如果地方政府发债用于经常性支出，则可能造成地方政府无节制地发债，形成财务负担，无法偿还债务，导致财政危机。

    该不该编制地方政府资产负债表？

    “允许地方政府发债是一大进步，相当于倒逼各级政府编制资产负债表，预算透明公开，有利于限制地方政府权力的扩张，规范举债行为。”刘东亮指出。

    “如果能够让各级政府编制资产负债表，对负债进行全国范围内统一口径的管理和统计，这对于防范地方政府债务风险具有十分积极的意义。”一位不愿具名的机构人士告诉中国经济导报记者。

    但中国经济导报记者发现，在草案三审稿中，并未提及编制地方政府资产负债表。对此，类承曜认为，“美国等许多国家也没有编制政府资产负债表，美国的各级政府能否发债完全交给市场，而我国地方政府发债目前还是处于计划行政控制下，控制举债规模，保证现金流正常运行其实更重要。”

    “我们不能简单地像理解企业编制资产负债表那样去理解政府编制资产负债表。如果政府发债，政府的负债是确定的，但政府的资产是什么？怎么编制？这是非常复杂的问题。”曾康华指出，“我们几乎没有看到哪个国家编制政府资产负债表，所以不编制政府资产负债表，政府也是可以发债的。政府发债不是以政府资产负债情况来判断的，政府发债主要还是根据政府现有的财政还款能力和债务状况来判断的。”

    在曾康华看来，政府发债是靠政府良好的信誉和财政收入状况来担保的，国外历来把政府债券视为“金边债券”，就是指政府债券信誉高、风险小。

   约束地方债还需市场机制

    对于《预算法》草案三审稿适度放开省级政府发行地方债，“虽在法律上开了‘口子’，但中央会控制举债规模，逐步消化掉原有的地方债‘存量’，如果省级政府发债可控，将来可能进一步降低‘门槛’，允许市级政府甚至县级政府发债。”类承曜认为，发债方式会越来越规范，由原来的“绕道”发债变成“直接”发债，关上了“后门”，打开了“正门”。

    草案三审稿明确，地方政府债务的规模由国务院报全国人大或其常委会批准。地方政府依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准；明确地方政府不得在法律规定之外以其他任何形式举借债务，以及为他人债务提供担保；对违法举债或者为他人提供担保的，规定相应的法律责任。

    对此，刘东亮提出三点质疑：一是发债额度如何划定？如果是由国务院或人大来确定发债规模，其依据是什么？

    二是在地方政府事权与财权尚未改革的情况下，单独框定地方债规则，能否做到规范地方政府发债？“很可能的情况是，在地方仍承担大量投资性支出的情况下，地方政府举债的动力不会消失，有可能会绕开《预算法》进行变相融资，这仍有待财税体制的通盘改革才能见到成效。”刘东亮说。

    三是对于地方债的还款来源，如果是能产生现金流的项目，当然是没问题的，但对于不产生现金流的项目，如何界定财政还款边界？“当资不抵债时，是否允许地方政府破产？如果不允许，那就意味着债务压力层层向上传导，最终加大中央财政的债务负担。”刘东亮担心。

    业内人士指出，要想约束地方政府发债，还需依靠市场机制。而全国人大和国务院对地方政府发债的双重审批，极易成为对地方政府债券的双重隐性担保；加之此次修订稿，并未对编制地方政府资产负债表、地方政府债券评级和信息披露作出相应规定，很难期待金融市场能够对地方政府发债实行真正的硬约束。