借助第三方信用评级机构 强化地方债风险信息披露

    债市观察

    中国经济导报记者|杨虹

    在《预算法》草案三审稿中，没有提出建立地方政府债券评级和信息披露制度。地方政府作为发债主体，是否应该接受评级？如何给地方政府评级？就这些问题,中国经济导报记者近日专访了中诚信国际研究部副总经理张英杰。地方债虽放行，但管理问责缺规定

    中国经济导报：近日，《预算法》草案三审稿对地方政府的举债权限有条件适度放开，作为第三方中介信用评级机构，您对草案三审稿的修改内容怎么看？

    张英杰：从草案三审稿的修改内容来看，其在推动地方政府债务阳光化方面取得了较大的突破。首先，适度赋予地方政府发债权为地方政府提供了合法的融资渠道，相应地，以往通过融资平台或其他非合规、非透明的方式就会被放弃，这将使得地方政府债务更加法制化、透明化。

    其次，草案三审稿补充完善了财政公开内容，增加了对预算执行情况报告以及报表的公开，部门预算公开要把机关运行经费的安排和情况作出说明，以及对政府用财政资金采购货物、服务和工程情况进行公开。同时还规定，经人大批准、批复的部门预算要在20日内公开，增强了公开的时效性，这些规定有利于公众更好地发挥监督职能。另外，草案三审稿还从举债主体、发债规模、债务资金用途、偿债保障等多方面规范地方政府举债行为，这些规定能够有效控制地方政府债务规模和风险。

    当然，三审稿也存在一些局限性。首先，在地方政府债务管理和问责方面的规定较为模糊。草案三审稿规定，举债主体仅限于经国务院批准的省、自治区、直辖市政府，但债务资金的使用对象可能是市政府、县政府或乡政府，这样省以下级别的政府就会容易产生由上级政府兜底风险的观念，导致出现“道德风险”。其次，草案三审稿对地方政府举债的监管及规定相对缺乏，例如引入第三方评级机构、信用披露相关规定等应包含在内。

    总体看来，《预算法》草案三审稿适度赋予地方政府融资权，为市政债推出进一步扫清障碍。随着地方政府债务逐渐透明化、法制化，地方政府融资行为将更加规范，有利于化解地方政府债务风险问题。

    中国经济导报：为什么要建立地方政府债券评级和信息披露制度？

    张英杰：地方政府作为发债主体，同样面临一定的信用风险，各个地方政府之间因为经济发展水平、财政收入以及诸多非量化动态的因素导致其还款能力有所不同，而作为地方债投资人有权了解所投资债券信息。因此，地方政府发债也应像普通企业法人发债一样，接受中立机构的客观评价。

    近年来，随着民生性支出的扩大，地方政府本级财力不足和支出责任扩大的矛盾愈加突出。地方政府的实际债务规模不断攀升，信用水平也愈加受到各界的关注。另外，地方政府受个体因素或外部支持的影响，信用水平存在明显差异。这些情况的出现，也使得对地方政府进行信用评级显得尤为必要。

    债务的公信力需要第三方给予客观公正的评价和专业判断，随着经济的发展和变化，评级机构的力量和作用开始凸显，对债务融资人、债务融资方式进行评级与风险揭示，成为金融市场不可或缺的组成部分。一方面，信用评级能够解决地方政府债务需求，使其能够进入市场融资，并实现合理定价，同时可以为债权人提供投资机会与风险估值；另一方面，信用评级作为第三方独立意见，能够对高风险、低信用地方政府形成一定的约束力。在市场经济条件下，政府作为消费主体进行融资，应当与企业一同建立与遵守信用体系。科学有效的信用评价体系能够识别政府真实信用情况，也是满足公众知情权的体现。

    信用评级机构为地方债构建“防火墙”

    中国经济导报：如何评定地方政府信用与信用风险？

    张英杰：地方政府信用是国家信用的一部分，都是以政府发行人的偿债意愿和能力为基础。地方政府的偿债意愿既取决于其面临的外部财税体制环境的稳定性，又受制于预算管理、债务管理制度的规范性和透明度，还会取决于政府治理的规范性和有效性；而地方政府的偿债能力则主要依赖于地方的经济实力和财政实力，经济因素和财政因素是偿债的根本性保障。另外，偿债能力还受到外部支持，即上一级政府财政支持意愿和能力的影响。

    总的来看，如果地方政府缺乏偿债意愿或没有足够的财政实力来偿还债券持有人或债权人的本金和利息，意味着地方政府出现了信用违约，将这种违约的可能性或概率定义为地方政府的信用风险。

    中国经济导报：那么，中诚信国际如何对地方政府进行信用评级？

    张英杰：中诚信国际地方政府信用评级体系包括以下两大要素：受评地方政府基础信用评级；对来自于第三方支持的可能性的估计，也称为外部支持或支持评级。

    地方政府基础信用评级主要考量地方经济、财政实力、偿债能力和体制环境四个方面的因素；外部支持主要从经济重要性、政治重要性、上一级地方政府信用等级、历史上的支持表现等方面进行考量，综合确定受评地方政府的信用等级。

    随着此次《预算法》的修订以及相关法律法规的完善，地方政府财政收支将全部纳入预算并更趋完整和规范，地方政府财政预决算将接受人大审查和公众监督，其财务透明度将逐步提高，这些都为信用评级提供了较好的数据支撑和技术条件，便于风险的揭示和管理，更好地促进国家社会经济的发展。