“十三五”：区域协调机制搭桥(2)

    区域政策，市场借力

    “过去，我们是针对问题地区，出台政策帮助解决问题，从而促进地区发展。但是，政策不是万能的。”肖金成指出，“既要考虑发展，进行环境保护，还要实现区域协调，单纯通过政策很难取得理想效果。”

    肖金成建议，未来的区域政策需要着眼于促进要素充分流动，哪里适合发展就在哪里聚集产业和人口。“如果单纯靠中央政策调控，而不发挥市场机制的作用，政策效果也会被削弱。”

“要实现区域合理分工，就需要区域协调机制建设。‘十三五’时期，应对此有所突破。”陈耀认为，新兴产业在我国快速步入产能过剩的原因之一就是产业发展没有区域指向。

    陈耀指出，建立这种协调发展的机制，要让市场发挥资源配置的决定性作用，打破行政壁垒，促进要素的跨区域流动，使企业产权重组、并购都不受地区分割的限制。同时，需要在简政放权、政府职能转变上下功夫。

    此外，陈耀还建议，“十三五”时期，区域政策应该有一个较大的战略转换，即从人口流动政策转向资本流动政策，鼓励产业发展，从“移民就业”转向“移业就民”。

    “前30年，政策取向是把劳动力大跨度地从中西部转移到东部沿海；未来的10年、20年，要在劳动力充裕的地方，创造更多的就业岗位，通过产业的有序转移，使劳动力就近就业，减少大跨度的空间流动和迁徙。”陈耀认为，劳动力的大规模流动会造成社会资源的浪费和人口流入地基础设施的不堪重负，从而引发一系列社会问题。

    其实，当前的区域政策已经对这一思路有所体现，例如国家陆续批复了承接产业转移示范区。但是，陈耀指出，一方面，政策力度还有待加强；另一方面，对已经开展的规划要监督其实施效果。

    功能区划，制度护航

    根据不同区域的资源环境承载力、现有开发密度和发展潜力,将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，确定主体功能定位，规范开发秩序——“十一五”期间开始编制，2011年正式发布的《全国主体功能区规划》，被看作我国国土空间开发模式的重大转变。而“十三五”期末的2020年，正是推进实现全国主体功能区主要目标的时间点。

    “主体功能区战略从提出到编制、发布，经历了一个逐渐被接受的过程。但是，由于规划实施主体以县为单元，因此实施起来有一定难度。”肖金成认为，每个县都是一个财政主体和发展主体，如果没有财政收入，难言生态保护。

    肖金成坦言，一些被划定为限制开发和禁止开发的区域，由于能够得到中央的财政转移支付，态度从“不愿意”变为“很愿意”。“现在的难点是，限制开发区应该怎么被限制？这需要一整套机制和标准。”

    西部地区被限制、禁止开发的面积最多，这既是保护与发展的矛盾，也是西部大开发战略与主体功能区规划理念如何有效衔接的考验。陈耀认为，大规模人口迁移不现实，大规模财政转移支付也有难度。政策的一个难点在于，如何保证这些区域和全国同步实现小康目标？

    “十二五”规划纲要明确提出，要基本形成适应主体功能区要求的法律法规和政策，完善利益补偿机制。为此，要完善相关配套政策。例如，加大中央财政转移支付力度，实行按主体功能区安排与按领域安排相结合的政府投资政策，修改完善现行产业指导目录，对不同主体功能区实行不同的污染物排放总量控制和环境标准，以及实行差别化的评价考核。特别是如何确定中央财政转移支付的标准、范围和具体措施，这都将是非常复杂的系统工程。