政策缺位 煤层气开发“十二五”目标恐难实现

    开发利用煤层气可变害为利，变废为宝，具有显著的社会和经济效益。4月18日召开的新一届国家能源委员会首次会议上，李克强总理强调要进一步促进煤层气等非常规油气资源开发。但调研发现，煤层气开发利用仍存在突出问题，严重影响煤层气“十二五”规划目标的实现。为此亟待落实和完善相关政策，推进我国煤层气产业持续健康发展，确保我国能源安全。

    煤层气开发利用仍存在一些突出政策问题

    ——矿业权制度仍不完善。

    一些地方政府为了眼前利益，继续支持无证企业侵权开采煤层气，在煤层气矿业权范围内继续颁发煤炭矿业权，形成了新的矿业权重叠。例如，某地方国土部门在煤层气矿业权人不知情的情况下，在其矿业权区域内颁发煤炭采矿权证226个，形成新的重叠面积612平方千米。煤层气、煤炭矿业权“重叠-治理-再重叠”的恶性循环，严重影响煤层气产业健康发展，并最终危及煤矿安全生产。

    ——价格和部分财税政策难以落实。

    一是市场定价机制尚未落实。国办通[1997]8号文明确规定煤层气实行市场定价原则，发改价格[2007]826号文和国办发[2013]93号文再次重申这一原则，但一些地方仍要求煤层气公司以指定价格供气，严重违背了上述规定。二是增值税“先征后退”政策尚未有效落实。财税[2007]16号文规定，煤层气抽采企业的增值税一般纳税人抽采销售煤层气实行增值税先征后退政策。然而，一些地方政府在给企业退税时，要么设置繁琐的审批程序，要么延长退税时限，甚至仅退返部分税款。三是财政补贴“缩水”严重。财建[2007]114号文规定，中央财政按0.2元/立方米煤层气（折纯）标准对煤层气开采企业进行补贴。然而，煤层气开发利用财政补贴被征收企业所得税，导致实际补贴只剩下0.15元/立方米。

    ——激励政策和措施力度不够。一是财政补贴标准有待提高。煤层气项目具有投资大、回收期长、勘探风险大等特点，加之目前开发技术不够成熟、开采费用较高，很多项目处于亏损状态。调研发现，资源条件相对较好的沁水盆地煤层气开发尚不能盈利（生产每立方米煤层气至少亏损0.35元），其他地区煤层气开发成本可能更高，投资风险更大。二是投融资扶持政策不足。国家每年煤层气的地质勘探费和资源补偿费仅为2000~3000万元，这与美国政府在煤层气产业发展早期（1987~1995年）60亿美元的巨额投资形成了极大反差。因勘探资金投入不足，目前煤层气探明储量仅占总资源量的3‰左右，严重影响我国煤层气产业的持续发展。

    ——行业标准体系不健全。

    目前，煤层气标准存在体系不健全、交叉重复、基础研究工作薄弱等问题。分析表明，已出台标准只占计划出台总量的1/7，且已发布标准主要集中在煤层气上游环节，中游集输、下游终端利用以及安全、环保等标准还十分欠缺。此外，目前煤层气标准研究投入不足，相关基础工作严重滞后。

    加快落实和完善现行政策  推进煤层气产业持续健康发展

    ——进一步完善矿业权制度，切实解决煤炭-煤层气两权重叠问题。

    一是严格遵守解决煤炭、煤层气矿业权重叠的相关规定。要严格按照国办发[2006]47号、国土资发[2007]96号、国办发[2013]93号和《煤层气产业政策》（2013）等文件规定，对煤炭规划5年后开始建井开采的区域，坚持“先采气、后采煤”，同时做好采气采煤施工衔接。在国家规划区和大型煤炭基地内推行“煤炭、煤层气矿业权统一设置”制度，真正实施“采煤采气一体化”管理模式。二是尽快完善解决煤炭和煤层气矿业权重叠问题的管理办法。鼓励煤炭与煤层气开采企业签订矿业权重叠区块合作勘探开发协议，在国土部门监管下按照市场原则执行。无法达成合作协议时，建议实施退补平衡机制，综合考虑资源品位等因素，为选择退出的矿业权人增补新的煤层气矿业权。

    ——切实落实和完善煤层气价格和财税政策，充分调动企业的生产积极性。

    一是切实落实煤层气市场定价原则。要求地方政府必须严格按照国办发[2013]93号等文件规定，尽快放开对煤层气的价格（含指导价）管制，并按不低于同等热值天然气的价格确定进入城市公共管网的煤层气售价。二是提高财政补贴标准。参照页岩气开发利用补贴政策（财建[2012]847号），适度提高煤层气开发利用的中央财政补贴标准。三是增值税实行“即征即退”政策。参照煤层气引进技术减免进口环节增值税的做法，对其销售环节增值税由“先征后退”改为“即征即退”。四是加大企业所得税优惠力度。明确规定煤层气开发利用的中央财政补贴部分，免征企业所得税；参照《企业所得税法》第二十七和二十八条之规定，减计企业所得税计税收入（按70%）和降低企业所得税税率（按15%）。

    ——加快拓宽投融资渠道，有效缓解煤层气开发资金不足问题。

    在国家层面，建议每年安排专项资金用于煤层气的风险勘探，或者通过建立煤层气产业发展基金等形式解决煤层气风险勘探资金缺乏的问题。在社会层面，完善市场机制，逐步破除民营企业投资煤层气开发利用项目的不合理壁垒；鼓励民间风险投资机构设立和完善煤层气创业专项风险投资基金，消除社会资本进入煤层气风险投资领域障碍。在涉外层面，完善外资投资政策，为煤层气项目国际融资营造良好市场环境；鼓励符合条件的境内煤层气开采企业，通过国外商业贷款和境外股票债券市场进行融资。

    ——健全煤层气开发利用标准体系，确保行业规范运行。

    尽快研究制定煤层气勘查、钻井、压裂、开采、集输、利用等方面的标准。研究编制煤层气标准制订和修订规划，明确煤层气标准制订的分工责任和时间表，加快标准制订进度。加强煤层气标准机构力量，不断提高标准研究队伍技能和水平。加大煤层气标准制订工作的投入，研究设立激励机制，调动研究机构和企业参与标准制订的积极性。

    （李维明 任世华 作者单位：国务院发展研究中心资源与环境政策研究所、煤炭科学研究总院煤炭工业洁净煤工程技术研究中心）