中债资信：地方举债应引入双评级制度

    国务院日前批转了国家发展改革委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》。

    《意见》提出，今年将对地方政府债务实行限额控制，分类纳入预算管理；规范政府举债融资制度，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能；推行权责发生制的政府综合财务报告制度，建立考核问责机制和地方政府信用评级制度；建立健全债务风险预警及应急处置机制，防范和化解债务风险。

    能否为市政债开闸扫清障碍？

    2013年以来，党中央和国务院为防范和化解地方政府债务风险，推出了一系列纲领性举措。首先，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“允许地方政府通过发债拓宽融资渠道”；而后，在2014年3月召开的全国两会上，国务院的《2014年政府工作报告》提出未来要“建立规范的地方政府举债融资机制，把地方政府性债务纳入预算管理，推行政府综合财务报告制度”，同时，财政部提交的《关于2013年中央和地方预算执行情况与2013年中央和地方预算草案的报告》提出“在允许地方政府规范举债的同时，进一步加强地方融资平台公司举债管理，规范融资平台公司融资行为。抓紧剥离融资平台公司承担的政府融资职能”。因此，本次国务院批转的国家发展改革委《关于2014年深化经济体制改革重点任务意见的通知》中有关地方政府债务管理的规定是在执行层面对前期各项纲领性文件的落实，预计未来上述改革措施将进入实质性操作阶段。

    “对地方政府债务实行限额控制，分类纳入预算管理”，并“建立考核问责机制”建立起地方政府举债的监督机制，防止政府债务过度增长；而从国际经验来看，“推行权责发生制的政府综合财务报告制度”和“建立地方政府信用评级制度”是地方政府发行债券的必备要件。因此，国家发展改革委的上述规定也正是为了逐步建立和健全地方政府发行债券的相关配套机制。

    建立考核问责机制和地方政府信用评级制度

    从国际经验来看，首先，美国的各州地方政府发行债券必须遵循政府会计准则委员会在《政府会计、审计和财务报告》中确立的政府会计报告基本准则，记录和报告政府财政收支、资产和债务。

    其次，美国和日本等国家发行市政债券，都引入了信用评级制度，信用评级对市政债券发行具有重要作用。从投资人角度看，信用评级可以解决地方政府与投资者之间的信息不对称问题，揭示地方政府存在的信用风险。对于地方政府而言，引入信用评级可以规范和引导地方政府举债融资，促进地区持续、健康发展。由于我国各个地方政府所表现出的信用风险差异也较大，因此需要通过信用评级客观真实地反映不同地方政府的信用状况，为监管机构提供债券审批参考，也为发行利率高低提供依据，进而对地方政府举债融资形成有效约束和规范。

    最后，由于我国现行的行政和财政体制特点，建立考核问责机制是约束地方政府过度举债的最直接措施。

    目前地方政府信用评级制度还有哪些障碍有待突破？

    从制度建设层面来看，首先，我国要适时制定市政债券管理条例或办法，并明确信用评级作为地方政府市政债券发行的要件之一。鉴于地方政府信用评级的复杂性以及中国地方政府的强势地位，建议在相关制度或办法中考虑引入“双评级”机制，要求不同的评级机构特别是要鼓励不同收费模式的评级机构同时对市政债券开展评级，给投资人提供更加多元化的信息参考，并通过不同收费模式评级的约束作用来最大限度确保评级机构执业的独立性。

    其次，由于我国行政体制和财政管理体制的特殊性，地方政府信用评级需涉及较多部门，因此需加强对信用评级机构的管理，保证评级结果的客观、公正，并要求评级机构及时对外公布其评级方法，做到评级方法的规范和透明化，接受市场的监督和检验。（作者单位：中债资信）

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    《鹏元地方政府评级理念及方法解析》（摘选）

    日前，国内评级机构之一的鹏元资信发布了其针对地方政府评级的《鹏元地方政府评级理念及方法解析》，其中涉及到多个考察要素，比较有参加价值，现摘编部分以飨读者。

    充分考虑了行政体制及财税体制对于地方政府信用的影响。例如，鹏元认为，我国地方政府的政治和经济重要性以及财政资源调配能力往往与其行政级别相关，鹏元将这一特点反映到了财政实力与灵活性、债务负担与流动性以及外部特殊支持等要素评价中；在评价流动性时，鹏元考虑到我国地方政府拥有大量的国有资产的事实，而这些国有资产的变现则可为地方债务偿还提供重要保障等。

    强调地方政府表现的稳定性，并兼顾趋势性。鹏元认为，地方政府表现的稳定性能够反映出更好的信用质量，因此，对地方政府信用风险的评价，鹏元不仅关注最近的表现，而是从一个更长的时间段内考察。例如，在鹏元的地方政府基础信用评分体系中，对于所有量化指标的计算采用的并非一年的时点数据，而是通过加权平均地方政府近3年的数据得出指标数值，再进行评分；同时，对于3年数据，鹏元由远及近，权重逐步增大，从而体现最近的数据对于未来趋势的影响。而在历史违约记录方面，鹏元考察最近5年地方政府的债务违约情形，并对最近发生的违约情形，给予更加负面的判断。

    强调地方政府相关实体对地方政府债务负担的影响。鹏元认为，除地方政府外，其相关实体，尤其是地方政府投融资平台的投融资行为也会对地方政府信用水平产生影响，这一点在债务负担中尤其突出。因此在地方政府债务负担分析中，鹏元对于地方政府债务规模的统计，除地方政府自身的债务之外，还包括政府相关实体的债务，因为政府相关实体的债务在出现偿付困难时很可能依靠地方政府的财务救助。