地方债务大起底 整体可控难掩个案风险(2)

　　“欧债困局中国版”不会上演

　　上海证券报:这次审计结果显示2009年债务余额较上年大增61.92%,但2010年的债务余额比上年增长18.86%,增速下降43.06个百分点。这是否意味着地方债务整体仍属可控?调查结果也显示,除54个县级政府外,全国三级地方政府均存在政府性债务,总数高达10万亿元,其中60%是负有偿还责任的债务,这里风险有多大?

　　曹红辉:2009年地方债务之所以爆炸式增长,是因为2009年3月,银监会和人民银行联合发出通知,要求有条件的地方政府设立融资平台,为中央四万亿投资提供配套资金。这个“口子”开了之后,加上又没有说明地方政府究竟应该具备什么样的条件,各地政府一哄而上。平台数量和融资总量才会同时出现这种爆炸式增长。但2010年上半年,在国务院和监管部门的约束下,这种膨胀得以遏制。由于贷款的连续性,债务余额持续增长,但增速则下降。

　　地方政府债务大多是中长期贷款,短期内并不会出现大范围的坏账。且省市一级的平台大多是规范设立和运营的,依托有效的项目现金收益,不太可能出现全面的系统性风险。加上此类基础性贷款没有通过衍生产品转移风险,潜在的信用风险也未扩散或放大。因此,中国地方政府潜在的债务风险根本不可能诱发美国联邦债务风险和欧洲主权债务危机那样的全面金融危机。所以,我认为地方债务的风险整体仍可控。

　　当然,这并不等于说,个别地区或个别项目平台就不存在发生风险事件的可能性。相反,随着时间的延续,一些不规范的融资平台将逐步暴露出各种问题,风险也会随之显现。因此,对地方负债实行全面的整顿和清理是十分必要和及时的。对其中的不规范行为要规范和整改,更要对全国总体负债水平测算出合理规模,设立安全边际。对于中西部欠发达地区发展经济和社会事业的合理要求,也应当通过中央财政金融的多种渠道加以支持,而不必使之走上出卖资源或土地,及牺牲环境的路子。

　　地方政府负有的6万亿元偿还债务,在市场预料之中,也在可承受范围之内。甚至可以说,今后仍存在一定的发展空间,但远不及一些人担忧的那样庞大。一个重要的理由是,中国经济的实际增长率虽然可能有所回落,但仍将保持一定的水平,3-5年内还不至于发生实质性改变。因此,财政收入的增长也将保持同步增长的势头。

　　地方政府中长期的债务结构决定了其风险不可能集中爆发,而会逐步反映在一些地区和项目平台上。因此,爆发区域性债务风险的可能性是存在的。倘若不对借款主体和贷款主体建立适当的监管标准和方法,放任其盲目扩张,其后果则是难以预料的。此外,地方政府高度依赖土地发展经济,对于未来的经济结构调整和产业升级也将造成明显的掣肘。

　　关建中:从这几个数字无法去判断地方债是否可控,判断的唯一依据就是地方政府的债务偿还能力。当然,判断地方政府偿债能力需要有长期评级技术的积累,而不是注册一个评级公司就可以做到,要防止没有评级能力的机构提供虚假评级信息影响决策层。

　　我们必须从政府总债务去判断风险,也就是说或有债务也应包括其中,不能仅仅看政府直接负债。在缺乏政府偿还债务能力的评级信息之前,任何对地方政府信用风险程度的评价都是缺乏依据的。

　　朱荣恩:地方政府债务余额增长较快的年份,是特定经济形势下的非常规举措所致,其余年份较为稳定,甚至在经济增长的同时地方政府债务增速趋于下降,显示了财政预算纪律对于地方政府的普遍约束。

　　地方政府债务的构成主体是公共产品资本支出的融资需求。2010年底已支出的债务资金中,用于市政建设、交通运输、土地收储整理、科教文卫及保障性住房、农林水利建设等公益性、基础设施项目的支出占86.54%。我国目前较低的城市化率意味着,市政基础设施大规模投资的合理性以及投资效益的保障预期。

　　从实证角度看,20世纪90年代中期收紧信贷后的商业银行不良资产率也显示,市政基础设施领域的不良资产率相对于其他行业,不仅历史波动性更小,而且绝对值也处于较低水平。这反映了整体而言,在庞大需求的支撑下,地方政府为提供公共产品的资本支出而进行的债务融资具有较高的经济可行性。

　　此外,2004年以来,中央政府在财政实力快速提高的背景下,注意到政府间财力与事权匹配失衡,对于地方政府提供均等化基本公共服务产生的限制及其衍生的债务风险,加大了对地方政府的转移支付力度。整体而言,中央政府提供的转移支付,有效地补充了地方政府的财政支出能力,为地方财政保持经常性收支平衡设立了基本的财务机制,并成为部分由于地方政府财力与事权失衡而形成的历史债务的偿付途径。我们预期,此次披露的部分地方政府债务,将随着财政体制改革的推进而得以解决。

　　刘尚希:我认为总体风险可控,但我要强调一点,“地方政府性债务”和“地方政府债务”两者不能画等号,前者包括后者,还包括与地方政府债务相关的债务,学术概念称之为政府或有债务, 即为地方政府可能承担、也有可能不承担偿还责任的债务。政府性债务从大类看,也就是两大块,指政府无条件负有偿还责任和有条件负有偿还责任的债务,有条件就是要看具体情况,可能承担、也可能不承担偿还责任,不过从风险的角度来看,我们不能只盯着政府无条件承担偿还责任这块,这不利于控制风险。

　　地方政府债务只占政府性债务的62%,也就意味着政府负有无条件偿还责任的只有6万多亿,这些债务偿还时间分散在不同的年度,这样年度偿还本息的压力就缩小了,所以整体来看不会有很大的风险,更不会像有媒体说的那么耸人听闻,出现地方债务危机。

　　当然,有些地方债务负担比较重,经济实力差,出现问题的可能难以避免,但这不等于出现了危机,更不能把局部问题当作整体的问题。

　　个案风险难免

　　上海证券报:地方债务高企的直接受影响者会是哪些群体?是银行吗?近日有媒体报道称,滇公路宣布近千亿贷款违约等一系列事件,是否仅为个案?还是意味着地方融资平台风险暴露的开始?

　　关建中:从信用关系或债权债务关系来分析,如果地方政府出现违约风险,必然会影响债权人利益,直接购买债券或贷款给地方政府的投资人肯定会形成损失,但债务违约不仅是影响几个债务人的问题,它会导致整个信用体系的崩溃,引发一连串债权人利益受损。

　　我认为这仅仅是风险暴露的开始,随着时间的推移,尤其是在宏观或地方经济形势向负面发展之时,债务偿还风险将凸显。由此提示我们,对地方债务风险的监管应纳入国家社会管理职能。

　　刘尚希:我认为只是个案,云南滇公路的情况属于管理过程中出现的问题,迫使政府不得不介入,现在政府也不限于介入与政府有关的问题,比如金融危机时,美国政府就拿出纳税人的钱去救一些私人机构。现代社会是风险社会,只要出现公共风险,可能导致公共危机,都需要政府出马,这时讨论是谁的责任已经不重要了。但这并不等于没有必要界定各个风险责任主体及其应承担的风险责任,要考虑怎么去防范和化解公共风险,尽力避免公共风险扩散,总结教训,从更深层次的角度去考虑如何从制度、机制、管理上进一步推进改革。

　　实际上地方政府性债务,包括投融资平台债务也形成了很多优质资产,比如改善了地方投资发展的环境,增强了地方经济发展的后劲,财政实力增强,这样偿还债务的能力也就增强了,所以要看整体。

　　朱荣恩:地方政府债务系统性风险的可控,并不意味着个体风险的消失。例如,即使是在地方政府债务增速相对较低的年份,市政公用设施业的不良资产率仍有2%左右;审计署也披露部分地区出现了逾期债务,有4个市级政府和23个县级政府逾期债务率超过了10%。因此,金融机构是否坚持了审慎信贷原则的一致性,是否足额落实了风险缓释措施,将直接决定信贷资产的最终损失情况,对其不良资产率的影响重大。

　　由于融资平台债务的混合性(既有自营业务的自偿性债务,也有因承担公益性项目而发生的政府性债务),我们并不认可融资平台债务风险与地方政府性债务风险具有等同性。2010年6月以来,中央政府陆续发布了规范地方融资平台的系列规定,从功能定位、公司治理、投融资与运营的商业化、风险隔离等方面确认了地方融资平台债务风险内部化的原则。因此,在地方政府存量债务处置措施确定的情况下,未来地方融资平台的风险暴露,更多将是由投资项目质量(即项目整体收益对债务的保障程度)所影响,并且其不良资产率的表现将主要服从于相应类别经济活动的规律性表现。

　　曹红辉:目前地方债务主要是贷款,如果发生风险事件,受害者当然是银行。但我并不认为此类事件就是全面爆发地方政府债务风险的开始,如前所述,地方债务风险只可能以区域性或个案式的方式逐步释放和暴露,这就为我们及时解决债务风险提供的时间和可能。