谨防地方债的“变脸”游戏

    2015年3.2万亿置换债的推出有效缓解了偿债高峰期的风险。与2014年底的焦灼不安相比，地方政府实实在在松了一口气。然而，在稳增长的大环境下，为了加大投资力度，一些地方政府加杠杆的思维复苏，多种“创新”的举债方式浮出水面，其潜在风险不容轻视。

    杠杆率过高的问题，在我国经济发展中长期存在。在全社会杠杆率高企的背景下，地方政府的高杠杆率更值得反思和重视。我国政府一类债务占GDP的比重在40%左右，这是政府负有偿还责任的债务。如果将二类、三类债务以合适的比例进行折算，则政府负债率恐需再增长至少3个百分点，如此发展很快就可能超过60%的国际警戒线。

    目前，虽然短期内负债率并未超过警戒线，但区域性风险不得不防。审计署数据显示，至2012年底，有3个省级、99个市级、l95个县级、3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%。随着宏观经济增速放缓、地方财政增速回落以及房地产市场的调整，一旦累积的债务风险超过地方财政承受能力，就有可能爆发区域性财政风险。

    需要特别指出的是，随着置换债的推出，“火烧眉毛”的风险延缓了，由于置换债务的期限大都在5年以上，一些地方政府希望能够将全部存量债务进行置换，对未来的债务偿还问题尚无紧迫感。这种“地方债已不是问题”的潜意识很容易诱发新的风险。

    就在1月11日，财政部称将对地方政府债务余额实行限额管理，具体分为一般债务限额和专项债务限额。2015年全国地方债限额16万亿，其中存量债务15.4万亿，新增债务6000亿。此举意在给地方债设立“天花板”，遏制举债冲动。但对于“加杠杆”已成为惯性思维的地方政府而言，限额未必真的勒得住举债冲动。

    目前2016年地方政府新增债券规模已定，一般债券和专项债券总额均较去年有所增长。虽然财政部已经明确债务率过高的地区安排新增债的规模相对小，而债务率低的地方可以分配更多的新增债额度，然而，不少地方政府都希望能再多一点额度。更有地方财政人士表示，希望未来可以将当地16万亿限额之外的地方债重新纳入地方政府债务。

    除了呼吁增加额度之外，还有更多地方政府、包括一些中央部门也以各种方式表示希望“复活”地方政府融资平台。理由也很简单，“稳增长”大局需要地方继续保持投融资热情，而融资平台是最有效的方式。

    当下最需防范的，是地方政府“新瓶装旧酒”创新举债方式。PPP和财政引导产业基金都是政策鼓励、可以发挥财政资金杠杆作用的有效方式。不过真正适应新模式绝非一日之功。现在有些地方的PPP项目实际上是以债务方式引入社会资本，借PPP之名行地方平台变相融资之实，这有可能滋生新的风险。有些地方的财政与银行、国有企业等合作成立产业基金，然而基金运作中行政色彩强烈，投资风险控制机制不完善，不排除未来进一步形成“变相债务”。

    总之，置换债只是解了“燃眉之急”，然而风险犹在，地方债“变脸”游戏就不要再玩了。