促政府与社会资本联姻PPP迎来新高潮

    从口号到行动，从模糊到规范，从初级到完善，2014年无疑是政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnership，简称PPP）的"丰收年"。据专业人士统计，自2014年1月10日至今，共有将近40个法律规范性文件提到PPP模式。通过财政、住建、发改等部门的合力推动，PPP模式相关政策规范正日益明晰。

    9月底，财政部下发《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（以下简称"财政部76号文"），进一步对各省政府和社会资本合作模式运作提出系列要求。该通知公布之后，江苏、重庆、福建、安徽等省份均公布了首批试点PPP项目。一份财政部相关机构起草的"政府与社会资本合作模式（PPP）操作指南"和一份PPP协议示范文本也正在进行征求意见。作为一种高效融资管理方式，PPP模式的再度复兴或将成为新型城镇化建设的有力推手。

    变化：从“准PPP”到强调全流程的真正“PPP”

    从广西来宾B电厂项目作为中国第一个经国家批准的BOT项目，到上海黄浦江大桥、北京第十水厂、北京西红门经济适用房，再到国家体育场、北京地铁4号线，很多大型项目都是以PPP模式完成的。广义PPP（Public-PrivatePartnership），即公私合作模式，是公共基础设施的一种创新提供方式。

    在该模式下，鼓励私营企业与政府进行合作，参与公共基础设施的投资建设和运营。通过这种合作方式，合作各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。合作各方参与某个项目时，政府并不是把项目的责任全部转移给私营企业，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。双方首先通过协议的方式明确共同承担的责任和风险，其次明确各方在项目各个流程环节的权利和义务，最大限度地发挥各方优势，使得建设摆脱政府行政的诸多干预和限制，又充分发挥民营资本在资源整合与经营上的优势。广义PPP包含BOT（建设-经营-转让）、TOT（转让-经营-转让）、DBFO（设计-建造-融资-经营）等多种模式。国家和地方的PPP试点项目已有很多，根据世行的统计,截止到2012年,中国现在大约有1000多个PPP项目。

    不过，参与了此次财政部76号文起草修订工作的济邦咨询董事总经理张燎告诉中国经济导报记者，他认为此前的PPP试点项目只能称为“准PPP”模式。“首先，此前的PPP项目只重点涉及招投标和建设运营的实施环节，而现在财政部所推广的PPP模式强调项目全生命期流程管理，包括五个阶段：识别，准备，采购，执行到移交。此前由于识别和准备的缺失或不严谨，导致一些问题的出现。例如合同订立粗糙、风险分配不合理、出现违约无法补救，受侵害一方无法获得赔偿等等。其次，此前PPP应用范围较窄，主要集中于市政公用事业和公路交通领域，其他领域应用较少，即便有也是个案式的。而此次财政部发文后，意在推向更广的领域，轨道交通、环保、水务环保、教育、体育场馆、医院及其它公益项目都可以用到PPP模式。第三，现在的市场主体更加成熟。以前的投资项目以政府和国有企业为主，而现在越来越多具有实力的社会资本涌现出来，PPP项目就可以更好地开发和实施。”公私合作（PPP）研究专业委员会秘书长孙洁在接受中国经济导报记者采访时指出，尽管已经有了1000多种项目的应用，但对于PPP的推广还是处于试点阶段。“此前人们只把PPP理解为是一种融资方式，这是一种误解，PPP更应该理解为一种管理方式。融资者只考虑将自己的风险最小化、收益最大化，而PPP参与者是要将整体利益最小化、社会综合效益最大化。现在看来BT（Build-Transfer，建设—转让）没有经过社会资本的管理运营，不能称其为PPP。”

    近几年来，鼓励和引导政府与民间资本合作投资的号角一直十分嘹亮。但由于法律和制度的不完善，契约精神和规范意识不够，政府或投资人违约时有发生。“国家现在更注重顶层设计，包括立法和规章制度。”张燎表示，由国家发展改革委牵头推进的《基础设施和公共事业特许经营法》正在紧密地讨论修改之中。其中对于哪些领域可以实行特许经营有明确的规定，预计在年底上报国务院法制办。另外，延续新修订《预算法》的规定，76号文强调建立跨年度预算平衡机制，实现中期财政规划管理，这与PPP项目长期运营所需的中长期财政付费配套安排相契合，与以往单一年度财政预算收支管理对投资人或项目公司的保障完全不同。