民间金融：出路在于建立独立监管制度和体系(2)

    民间金融发展需要新思路

    对民营金融应设立特殊的机制和管理办法，这个机制包括：

    实行工商登记备案，而不是银行准入监管审查。民间融资及其担保，实行工商注册登记，而不实行审批、监管登记。但工商登记应区别于其他企业，有关部门应制定门槛准入条件，比如，需要一定规模的注册资金、场地等，人员应具备金融专业知识和工作经验的从业资格等。这些应该制定管理办法，对不符合资格的，取消登记，不符合资格的人员，其经营也不合法。

    允许民营银行放贷，也允许民营银行借贷。民营银行等金融机构的资金来源于股东投资，但企业成立以后，允许企业可以向其他商业银行进行信用贷款，这样，可以扩大民营资本的资金来源。可以以小额贷款公司为基础，扩大放贷。目前小额贷款公司不足8000家，平均每家1亿元贷款，应该让其做大做强。

    建立民营金融破产倒闭的保险和再保险机制。民间融资机构不能吸收存款，只能贷款，贷款资金来源为资金合伙人。最高贷款额度不超过合伙人的全部资金，合伙资金实行登记确认和公认制。设立民间融资机构的贷款风险和破产风险保险机制，即缴纳合伙资金保险金之后，按照破产倒闭的资金清偿顺序和设定的比率，对合伙人的资金进行一定的保险赔偿和补偿，有条件的地市或省，可以建立民间融资保险机构的再保险机构，分散破产倒闭风险。保险两个途径：一是民营银行自身建立贷款风险的投保机制，类似现在企业业务的保险机制；二是出资人自身投保。

    尽快制定《民间借贷条例》或部门联合发文的《民间借贷管理办法》。一是确定民借贷的门槛条件，规定债务人、债权人条件和要求，对民间借贷实行债权债务人登记制度，不登记的，属于非法，要承担刑事责任。二是制定民间融资协议的标准合同，实行合同编号和登记。禁止参与民间金融的个人、家庭将全部积蓄投入民间借贷，并设立凭证要求。经济完全独立的单身个人参与借贷，由个人在合同上签字。家庭成员参与的，要求夫妻双方签字后合同有效。经济未独立的子女参与借贷，父母一方要有签字。三是明确最高融资额和比例要求，设立风险责任。仿照银行管理要求，对民间借贷的个人、机构放贷设置放贷最高额和比例限制。四是规定风险预防措施，危机处理程序、法律责任等。对违反法律规定的，要有严厉惩罚条款，乃至以刑事犯罪对待。五是规定国家金融支持或救助民间金融的条件。《借贷条例》应规范借贷行为，明确利率最高限制、风险控制，贷款责任追究，法律责任等。

    规范民间抵（质）押、担保行为。民间融资需要担保，如果将农村的很多资产盘活，允许担保，民间金融的活力将出现爆发性增长。过去农村的宅基地、土地不能担保，因为农民缺乏社会保障，宅基地、土地就是命根子，而随着农村养老和医疗保障制度的健全，城市住房可以抵押，农村也应该可以。建议对《担保法》进行修改，由全国人大授权国务院出台《民间融资抵（质）押、担保管理条例》，一是明确和扩大目前可抵押、质押物的范围，将最近几年探索的新品种（如林权、知识产权、蔬菜大棚、土地经营权、宅基地等）纳入抵押和担保物范围；二是规定抵（质）押、担保资产的适用范围、评估标准、评估费率和适用期限、调整和重估方法等，明确民间抵押和担保标的登记管理机构。三是规定出具担保的条件，杠杆比率，参与担保资金出资人的条件等；四是明确允许民间借贷的同时，要求债务人签署融资担保协议。除非参与人双方同意不要担保，且承诺损失、破产时，完全自己承担没有担保的责任。

    建立民间金融的特殊监管机构。凡欲从事民间借贷的个人、机构，必须实行借贷或融资、担保等登记。借贷和融资、担保合同实行统一编号登记，编号合同和融资登记、统计业务由地方政府金融办公室完成，或者将人民银行的县级乃至地市级的分支中心来执行，即将中国人民银行地市以下的机构改变为地方金融监管办，隶属当地政府。国际经验表明，中央银行的分支机构不必要到地市。把这些人员分离出来，一方面可以解决人民银行分支机构的人员出路，发挥其人员熟悉金融的优势，另一方面，不增加监管人员编制，却发挥了金融监管的作用。

    改变民营金融的监管机构。由银行业监督委员会监管，改变为地方政府金融办监管，或者在银行业监督委员会下设独立的民营监管机构，指导民营经营规范，风险控制和破产倒闭处理，银行自愿接受监管和指导。民间金融有了管理规范和监管制度，互联网金融也有了管理和监管的基础。

    规定地方政府作为地方金融风险的处置主体。地方政府承担民间金融的发展和风险预防、控制责任，同时，地方政府也是民间金融危机事件、突发事件的处置主体。在《民间借贷条例》《民间融资抵（质）押、担保管理办法》基础上，各地可以制定符合当地情况的实施细则，规定风险预防和规避措施、善后处理途径等。

    地方政府处置风险和危机实施细则要做到不纵容高利贷，不纵容企业盲目投资和扩张，不纵容利用信贷资金进行各种投机，防止民营企业的债务问题转化为道德风险。

    （陈炳才 作者系国家行政学院进修部副主任）