财政工具：精准减税，优化支出

    虽然3月份财政收支数据暂未出炉，但从今年前两个月的统计结果看，财政收入增长态势并不乐观。据统计，今年前两个月，全国一般公共预算收入25717亿元，比上年同期增长3.2%；考虑部分政府性基金转列一般公共预算影响，同口径增长1.7%。其中，税收收入同比增长0.8%。

    一方面，经济增速下降导致财政收入增速随之下滑，甚至创下了1991年以来的新低；而另一方面，稳增长的需求又寄希望于积极的财政政策能够加力增效。财政政策如何才能在自身收入承压的同时，发挥出积极作用？对此，中国经济导报记者采访了业内专家学者。

    财政收入与经济增速为何“不匹配”

    “十一五”期间，我国财政收入年均增长21.3%。进入“十二五”以来，2011~2014年，财政收入增速分别为25%、12.9%、10.2%和8.6%，财政收入增速已连续3年下滑，2014年下滑至个位数。

    经济发展进入新常态，正从高速增长转向中高速增长。但与此同时，财政收入则步入了“由高速增长转为中低速增长的新常态”，出现与GDP增速的“不匹配”。

    中国社科院财经战略研究院副研究员付敏杰在接受中国经济导报记者采访时表示，从过去20年看，财政收入增速大致是GDP增速的1.5倍。但当经济快速增长时，财政收入增速可能高于经济增速；当经济增速趋缓，财政收入的增速可能比经济增速更低。

    “当前GDP增速的转变中，有结构调整的因素。一个显见的调整是，第三产业逐步增强，第二产业逐渐减弱。”中国人民大学国家发展与战略研究院执行院长刘元春向中国经济导报记者表示，“以往建立的增值税、营业税和企业所得税，主要是以第二产业为主体。而第三产业税收的基础和成本都高于第二产业，因此，产业结构的调整，也会使未来税基的结构出现调整。”

    税收是财政收入的主体。据统计，在今年前两个月的财政收入中，国内增值税同比增长2.2%，扣除营改增转移收入后下降0.6%。财政部认为，增幅收窄主要受工业生产者出厂价格降幅扩大以及营改增增加进项税抵扣等因素影响。营业税同比增长4.9%，分行业看，受房地产市场调整影响，房地产营业税下降1.6%。而企业所得税同比增长10%，工业企业所得税则下降3.3%。

      综合近期特别是前两个月的财政数据，中国社科院近日发布报告并指出，“财政收入增速下降对年内完成预算目标提出了巨大挑战”。

     “新常态下，经济增速回落会伴随着企业绩效回落，特别是利润，这会导致企业所得税减少。”刘元春指出，同时，我国进出口增速从过去的30%多回落到目前的个位数，也对关税增速产生重要影响。此外，PPI连续3年负增长，也在税收中产生了“放大效应”。

     当前，规模以上工业增加值和工业企业利润均有明显回落，影响了财政收入。更为重要的是，房地产的不甚景气也大幅降低了国有土地使用权出让收入，导致地方政府性基金收入出现大幅回落。

     “综合上述原因，当GDP增速突破‘临界点’，财政增速的回落幅度会大于GDP增速的回落幅度。”刘元春预测，“今年全年财政增速会低于GDP增速。”

     把“紧日子”过成“好日子”

     尽管当前财政收入增长放缓，财政收支矛盾比往年更加突出，但是，政府主动让利，为企业减负的步伐仍在加快。

     春节后的第一个工作日，中央政府就送上首个减税降费“大礼包”：将享受减半征收企业所得税优惠政策的小微企业范围，由年应纳税所得额10万元以内扩大到20万元以内，并按20%的税率缴纳企业所得税；将已经试点的个人以股权、不动产、技术发明成果等非货币性资产进行投资的实际收益，由一次性纳税改为分期纳税的优惠政策推广到全国；将失业保险费率由现行条例规定的3%统一降至2%。

     据统计，2014年全国享受企业所得税优惠、减免增值税营业税优惠的小微企业共减免税款612亿元。减税降费，特别是对小微企业实施“精准减税”，已经成为新常态下稳增长、调结构的主要手段之一。

     与此同时，按照“十二五”相关规划，要在2015年末完成“营改增”的全行业覆盖。2014年，全年已有超过95%的试点纳税人因税制转换带来税负不同程度下降，减税898亿元；原增值税纳税人因进项税额抵扣增加，减税1020亿元。合计减税1918亿元，改革效应日益显现。

     付敏杰表示，收和支是财政政策的两个方面，要使积极的财政政策加力增效，一要靠减税，二要靠增支。

     4月1日，国务院召开常务会议，部署盘活和统筹使用沉淀的存量财政资金，有效支持经济增长。对统筹使用沉淀的存量财政资金建立任务清单和时间表，把“零钱”变成“整钱”，把“死钱”盘活用好；统筹使用的财政资金重点向中西部倾斜，带动有效投资，增加农村贫困地区的公共产品和服务供给。

     早在今年初，国务院办公厅便发布通知，出台十大举措进一步做好盘活财政存量资金，包括清理公共财政预算、政府性基金预算资金，加强转移支付资金管理等。

     根据2015年中央预算报告，中央财政动用以前年度结转资金达1124亿元，重点投向民生改善、公共服务和基础设施等领域。如果加上地方政府的预算，盘活的资金量会更大，对公共财政财力的补充作用也将更大。

     “减税的幅度可能是财政政策工具箱里最有空间的一项。”刘元春表示，“当前，有观点认为，需要从结构性减税转向全面减税，但我觉得没有完全走到这一步。”

     不过，刘元春也建议，未来，国债规模和一些类国债规模应该大幅扩大，以适应大国经济定位，并为货币政策的调整提供空间。

     按照政府工作报告，今年拟安排财政赤字1.62万亿元，比去年增加2700亿元，赤字率从去年的2.1%提高到2.3%。

     “我们做过估算，赤字率达到2.5%问题也不大。”刘元春认为，未来1~2年或许是中国经济“比较艰难”，而改革又处于比较关键的时间段，保持财政政策的宽容和积极，为改革提供一定动能和宽裕空间，非常有必要。

     以改革提升政策的“积极”空间

     “除了增加赤字外，还要加快财政支出的流程，加快财政预算执行进度。但很多规定和制度都是10年前甚至20年前制定的，与市场经济无法‘接轨’。”付敏杰认为，“在一些领域，加快财政支出进度需要通过改革来实现。”

     以财政支持科技创新为例，付敏杰表示，目前的财政支出流程仍以项目预算为主，但一个科技项目创新性越大，不可预测的程度就越高。而在现行的财政支出流程中，这种“不可预知”便成为财政支出进度的“阻碍”。

     因此，付敏杰建议，支持创新的财政以收入渠道为主，减少费用渠道支出。简单来说，就是给创新者“发工资”，类似国外的人才基金，把钱给创新者，而非项目。

     “要压缩财政支出中‘不积极’的比重，优化支出结构，发挥好积极的财政政策的作用。”付敏杰说。

     刘元春也表示，积极的财政政策远远没到位。从“收”来看，在财政收支压力下，一些地方为了完成任务，仍在收取“过头税”；而从“支”的角度看，虽然今年一季度财政支出在提速，但在目前财税改革与反腐的作用下，传统的财政支出模式正在发生变化。

     2014年9月,国务院下发的关于加强地方政府性债务管理的意见中明确规定，“地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则”、“政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。”对此，刘元春认为，这将对地方政府的行为模式带来很大冲击。在改革过程中，应该适当考虑地方在特殊债券和融资上的一些“缓冲”措施。同时，除了不能让财政资金“睡大觉”以外，货币政策也要根据财政政策所开导的资金流向，加大配套力度。