能源法治建设：倚规矩之法行方圆之治

    顶着“全球第二大石油消费国、全球第三大天然气消费国”的名号，我国却没有一部石油、天然气法，心安理得地接受了“全球新建核电机组最多的国家、可再生能源最大的市场”的提法，可核电等清洁能源的相关法规或缺失或亟待修订。无法可依，往往给权力的野蛮生长留出了空间。

    6月13日，中央财经领导小组召开第六次会议，习近平总书记提出推动能源消费、能源供给、能源技术和能源体制四方面的“革命”。这是继“十八大”报告提出推动能源生产和消费革命后，官方首次将能源消费、供给、技术和体制革命并行提出。在推动能源体制革命的相关表述中，“转变政府对能源的监管方式,建立健全能源法治体系”的内容跃然纸上，此次会议还同时提出，启动能源领域法律法规立改废工作。

    法治与法制，虽然仅一字之差，其中的含义却宽窄不同。法治不仅包含法律的制定与完善，依法治理更是落笔的着力点。会议稿件中的寥寥数语预示着以行政管制为重点的能源管理模式将向法律治理模式转变。“十三五”或将迎来我国能源法律制定和修订高潮。

    众所周知，法律是社会治理过程中不可缺少的保障。改革开发30多年来，我国的能源立法取得了长足的进步。无论是立法数量，还是法律的效力等级、立法质量，我国的能源法制建设均取得飞跃式发展。尤其自上世纪90年代中期开始，我国相继颁布了《煤炭法》、《电力法》、《节约能源法》、《可再生能源法》等一系列与能源相关的法律法规。能源开发利用的法律意识逐步增强，依法从事能源开发利用水平大幅提高。

    然而，随着改革的不断深化以及能源工业的快速发展，能源法律体系建设与市场需求的差距不断拉大。经过长期发展，我国已成为世界上最大的能源生产国和消费国，从2000年至今，我国天然气在能源消费结构中的比例从2.2%攀升至目前的近6%，石油消费占比则达到了18.4%。在油气地位不断推高的当下，石油、天然气法并没有应运而生，天然气供应法、热力供应法等能源公共事业法也没有及时跟进，能源领域缺乏对能源产品销售、服务的规范。此外，水电、核电、天然气的开发以及高碳能源低碳利用等方面法律缺失。这些都使得重要能源领域的建设、管理和运营无法得到有效规范和依法监管。一些新型能源，如煤制气、煤层气、页岩气等非常规天然气的开发利用，还有石油储备、农村能源、智能电网等方面，也没有法律和行政法规可依。此外，作为能源基本法，能源法仍是千呼万唤未推出。

    即便是已颁布的相关能源法律，部分法律内容已与现阶段市场经济发展不相适应，呼吁修订的声音一直不绝于耳。如《电力法》中缺少有关电力交易规则、电力形成机制、电力建设的规定，《煤炭法》中也有诸多内容已无法适应当前煤炭工业的发展，需要尽快对其进行修改和完善。

    正是在法治缺位的情况下，相关行业已经习惯了行政命令式的和政策性“红头”文件式的管理方式，政策执行的随意性很大。部分人员借此钻了空子，“倒卖”手中的权力，近期曝光的多起能源领域腐败案件均与之相关。如果有完整的法律体系，相信这些腐败行为应当可以避免，减少给国家带来的损失。

    用法律手段规范能源开发利用活动，调整和解决能源问题，是世界各国的普遍做法。成熟市场化国家能源体制的运行建立在完备的法律体系基础之上，内容具体，可操作性强，并能根据形势的变化，及时进行调整，具有很强的灵活性。

    为了更好地适应新的形势，建立健全能源法治体系已经是迫在眉睫。参照发达国家的经验，中国应尽快推出能源基本法，制定《石油法》、《天然气法》、《原子能法》等，并根据改革与发展的需要，尽快完成《煤炭法》及《电力法》等的修改，完善能源专门法的体系和内容。提高法律法规的可操作性，并完善相关的实施细则和配套法规，以保障能源基本法和能源专门法的贯彻实施。法律法规还应对政府管理机构的设置及其主要权限进行明确的界定和分工，以保证法律法规的有效实施。

    更为值得关注的是，传统能源法更多强调的是保障能源供给安全，环境保护功能、社会公正的促进功能常常被弱化、甚至被忽略，这也是现实中能源活动领域生态环境日益恶化、能源不公现象日益严重的重要原因。我国能源发展正从外延式增长向内涵式发展、结构正在优化转变，这给能源法治提出了更高的要求。未来，除保障能源的安全供给外，我国能源立法和制定能源战略还需重点考量提高能源效率、加强节约能源及环境保护并改善能源领域社会公正等。

    法学家们总是谦逊地说，“法律给我们的只是一个罗盘，而非一张蓝图。”话虽如此，在能源重要性愈显的今天,任何能源制度设计、各个领域的能源活动如果都能依此“罗盘”推进，实现能源发展蓝图必将前景可期，我国也将走出一条清洁、高效、安全、可持续的能源发展之路。