城投不违约，但是国企会违约！

    近年来，有关城投融资平台的风险事件层出不穷，但是城投公开债券从未出现过实质性违约的情况。出现个别打款不及时、未在当日兑付的情况，也被列到技术性违约，最终也得到圆满解决。

    因此，城投平台公开债券的刚性兑付，已经成为债券市场最坚固的信仰之一。可以说，自从有中国债券市场以来，坚守城投信仰的人都发财，对城投信仰嗤之以鼻的投资者，都被现实狠狠的打脸。

    当然，大部分非银资管的持仓都是城投，可以说，城投养活了国内资产管理行业并不为过。

    近期遵义道桥的贷款重组引发市场热烈讨论，有人认为重组贷款主要目的就是为了保公开债券兑付，这加大了城投刚性兑付的信仰；有人认为重组贷款恰恰说明遵义道桥资金紧张，这显然不是一家能够正常偿债的城投平台，削弱了城投信仰。

    当然，没有人怀疑遵义道桥的平台成色，至少大家认为，短期内弱资质城投的公开债券违约的可能性不高。

    但是，2022年以来，已经有数十家城投公司宣布退出政府融资平台，转为市场化运作的国有企业。

    城投没有公开债券违约先例，但是国企债券违约早已不是新闻，那么，2023年我们会迎来城投平台公开债券的违约吗？

    1、财政部定调融资平台

    财政部发布关于政协第十三届全国委员会第五次会议第00072号（财税金融006号）提案答复的函。

    近年来，财政部认真贯彻党中央、国务院决策部署，制定出台一系列政策措施，着力防范化解地方政府隐性债务风险，坚决打好防范化解重大风险攻坚战，取得了积极成效。

    一是完善常态化监测机制。加强部门间信息共享和协同监管，统一认识、统一口径、统一监管，形成监管合力。

    二是坚决遏制隐性债务增量。严堵违法违规举债融资的“后门”，着力加强风险源头管控，硬化预算约束，要求严格地方建设项目审核，管控新增项目融资的金融“闸门”，强化地方国有企事业单位债务融资管控，严禁违规为地方政府变相举债，决不允许新增隐性债务上新项目、铺新摊子。

    三是稳妥化解隐性债务存量。坚持中央不救助原则，做到“谁家的孩子谁抱”。建立市场化、法治化的债务违约处置机制，稳妥化解隐性债务存量，依法实现债务人、债权人合理分担风险。坚持分类审慎处置，纠正政府投资基金、PPP、政府购买服务中的不规范行为。

    四是健全监督问责机制。推动出台终身问责、倒查责任制度办法，坚决查处问责违法违规行为。督促省级政府健全责任追究机制，对继续违法违规举债融资行为，发现一起、查处一起、问责一起，终身问责、倒查责任。

    五是推动融资平台公司市场化转型。规范融资平台公司融资管理，严禁新设融资平台公司。规范融资平台公司融资信息披露，严禁与地方政府信用挂钩。分类推进融资平台公司市场化转型，剥离政府融资职能，妥善处理债务和资产。防止地方国有企业和事业单位“平台化”。

    下一步，财政部将认真考虑您的建议，按照党中央、国务院决策部署，会同有关部门不断健全依法从严遏制新增隐性债务、稳妥化解存量隐性债务的体制机制，有效防范化解重大风险，坚决不留后患，牢牢守住不发生系统性风险的底线

    同时，财政部发布关于政协第十三届全国委员会第五次会议第00272号（财税金融017号）提案答复的函。

    党中央、国务院高度重视防范化解地方政府债务风险，出台文件明确要求地方政府严禁新设各类融资平台公司，严禁融资平台公司继续承担政府融资职能。财政部认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，采取了一系列措施：

    一是认真落实国务院有关文件精神，指导各地分类推进融资平台公司市场化转型。对承担政府融资和公益性项目建设运营职能的融资平台公司，推动各地通过兼并重组等方式整合归并同类业务，剥离其政府融资职能，转型为基础设施、公用事业、城市运营等领域市场化运作的国有企业；

    对只承担政府融资任务且主要依靠财政资金偿还债务的“空壳类”融资平台公司，要求各地一律按法定程序撤销；对承担一定政府融资职能的其他国有企业，取消其政府融资职能

    二是规范地方政府举债融资行为。推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业、依法合规开展市场化融资，地方政府及其所属部门不得干预融资平台公司日常运营和市场化融资，不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源，不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为，要按照分类管理、区别对待的原则，妥善处理融资平台公司债务偿还和在建项目后续融资问题。

    下一步，财政部将按照党中央、国务院决策部署，加强地方政府融资平台公司治理，完善风险监测制度，强化信息公开，加快融资平台公司市场化转型，防范化解地方债务风险。

    至少从财政部的表态来看，转型后的城投平台成为市场化国企，那违约的概率也就提高了。

    那么，有多少城投平台会转型为市场化运作的国企呢？

    2、城投逐步退出政府融资平台

    根据民生证券统计，今年有94家企业宣布退出政府融资平台，自2015年以来合计已有超500家，主要分布在浙江（294家）、河南（63家）、江苏（68家）等省份。

    聚焦发债城投，历史共有90家城投“退出政府融资平台”，其中今年有12家；此外，对未发债平台向上穿透后，有36家发债城投自身虽未宣布退出政府融资平台，但下属子公司已退出。

    所谓地方政府融资平台，是以2010年出台的三个文件为依据成立的融资平台公司。

    2010 年 6 月 10 日，国务院下发《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19 号），将地方政府融资平台公司定义为“由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体”。

    随后，财政部、国家发改委、人民银行、银监会四部委联合下发《关于贯彻<国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知>相关事项的通知》（财预[2010]412 号），对定义进一步补充，明确其“具有政府公益性项目投融资功能”，且建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等，均属于地方政府融资平台。

    2010 年 10 月，国家发展改革委办公厅《关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知》（发改办财金[2010]2881 号）中拓宽了融资平台承担的项目类型，将 412 号文中定义的“公益性项目”完善成“公益性或准公益性项目”。

    但是，2021年，银保监会出台15号文，这对融资平台公司来说是一个里程碑式的文件。根据15号文，对承担地方政府隐性债务的客户，银行保险机构应遵守以下要求：

    一是不得新提供流动资金贷款或流动资金贷款性质的融资；

    二是不得为其参与地方政府专项债券项目提供配套融资。

    这大大掣肘了融资平台公司获取金融资源的能力，因此15号文出台以后，部分城投公司宣布退出融资平台。

    退出政府融资平台之后，能够打开国企融资新渠道，一些针对政府融资平台的规范将不再限制他们，同时，这类国企还可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目。

    2022年，各地加快政府融资平台剥离，其中发债大省江苏省进展最快，仅12月就有超40家国企相继宣布退出政府融资平台，这类企业已清偿政府债务，完成市场化转型，并不再承担政府融资职能。

    同时，江苏也是城投重组整合主要的区域之一。

    2022年7月，江苏省徐州市就通过了《关于对部分市属国有企业实施重组整合的工作方案》，这标志着新一轮市属企业战略重组正式进入实施阶段。

    本轮改革主要对市属企业中新盛集团、新城区国资公司、新田公司、国投集团、国盛集团、环保集团等6家企业进行同业重组整合；对铁矿集团进行更名组建，扩大经营业务范围。

    一是做稳做优新盛集团，聚焦城乡开发建设运营服务（城市更新、基础设施建设运营、房地产业、水务一体化产业）、粮食食品产业（食品饮料制造及农副产品储运、加工销售）等两大领域，完善城市功能服务，助力我市乡村振兴；

    二是转型提升产城集团，将新城区国资公司与新田投资公司整合组建徐州市产城发展集团有限公司（暂定名），重组后的产城集团主业定位为产业园区投资建设运营、新城区范围内道路桥梁等基础设施和功能性项目代建、城乡土地整理开发等三大领域；

    三是发展壮大国投集团，主业定位为能源新能源、双碳环保产业等两大领域，环保集团由国投集团实施整合并管理，成为国投集团二级子企业，市国资委不再列名监管；

    四是优化重整国盛集团，主业定位为金融投资、科技创新及人才服务等三大领域，重点打造具有地方特色的金融科创集团；

    五是更名组建国源集团，在现徐州铁矿集团有限公司基础上，组建成立徐州市国源资源开发集团有限公司（暂定名），主业定位为矿山开采、矿产品加工、市域范围内国有自然资源开发利用等三大领域。

    交控集团、地铁集团、文旅集团等市属国有企业主体框架保持不变，主责主业定位及发展方向不变，主要通过集团内部同业整合及非主业退出，进一步聚焦主责主业，深化创新管理机制，放大国有资本功能，增强企业发展活力和内生动力，加快实现稳定健康发展；徐工集团以徐工有限混改和整体上市为契机，凝聚发展合力，聚焦“珠峰登顶、进军世界五百强”目标，进一步巩固全球工程机械行业龙头地位，全力打造世界一流企业。

    整合完成后，各市属国有企业主业更加清晰、定位更加准确，功能更加完善、结构更加优化，逐步形成以高端装备与智能制造（徐工集团）及战略性新兴产业（国盛集团）为主体，以城市开发建设运营（新盛集团、产城集团、交控集团、地铁集团、文旅集团）、能源资源开发利用（国投集团、国源集团）为两翼的“一体两翼”布局，加快构建具有徐州特色的市属国有经济发展新格局。

    预计到“十四五”末，市属国有企业资产规模超过7000亿元，营业收入超过3500亿元，利润总额超过220亿元。

    2023年，城投公司可能会迎来一个艰难时刻。在部分城投土地出让收入迟迟不能回暖、地方财政收入下降的背景下，如何维持城投平台债务的延续和兑付，考验着各家城投公司的智慧。

    也许，部分剥离政府融资平台的国企，试着打破刚兑？