专项债大幅增加 稳增长再添新助力

　　近日召开的中央经济工作会议，在强调“积极的财政政策要加力提效”时指出，“较大幅度增加地方政府专项债券规模”。这一明确具体的部署，当即引发市场各方高度关注。

　　业内专家表示，根据中央经济工作会议精神，未来地方政府专项债券规模将得到较大幅度增加，这是“积极的财政政策要加力提效”的具体体现。同时，各种迹象表明，明年地方债尤其是地方政府专项债券发行时间或将提前，全年发行量有望更加平滑。这对于稳定经济增长具有重要的作用和意义。

　　专项债规模将大幅增加

　　2015年4月，财政部印发关于《地方政府专项债券发行管理暂行办法》的通知，明确地方政府专项债券是指省、自治区、直辖市政府（含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府）为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。

　　此后，地方政府专项债的发行规模均逐年显著增加。2016年和2017年，专项债新增限额分别为4000亿元和8000亿元，2018年则安排额度为13500亿元，比2017年增加5500亿元。

　　“地方政府专项债纳入政府性基金预算收支管理，不在财政预算赤字范畴之内，因而不受3%赤字率的约束。”兴业研究表示，从专项债来看，自2015年地方专项债推出以来，每年地方政府债务限额都略低于当年的地方一般公共预算与政府性基金预算收入。因此预计2019年地方政府专项债规模可能在2.2万亿元左右。

　　中信建投证券在此前的一份研究中认为，今年财政部门的核心发力点在于加速专项债发行。此外，随着棚改货币化逐步退出，对应资金缺口可能需要由棚改专项债来分担解决。该研究预计2019年地方新增专项债规模将达3万亿元左右。

　　财政部近日公布的数据显示，今年1月份至11月份，全国发行地方政府债券累计达到41014亿元。其中，发行一般债券21913亿元，发行专项债券19101亿元；按用途划分，发行新增债券21232亿元，发行置换债券和再融资债券19782亿元。发行的新增债券中，新增一般债券8025亿元，占当年新增一般债务限额8300亿元的97%；新增专项债券13207亿元，占当年新增专项债务限额13500亿元的98%。

　　发行时间或将提前

　　在专项债发行规模将大幅增加的同时，发行时间或将提前同样引人关注。

　　根据全国人大常委会委员长会议的安排，12月23日至29日举行的人大常委会上将审议授权提前下达部分新增地方政府债务限额的议案。业内人士认为，这意味着2019年地方债发行将早于往年。另有分析称，明年地方政府专项债券发行期或将从5月份提前到1月份。

　　有业内专家分析称，地方政府债务限额需在每年3月份全国两会的全国人大通过后才能下达，这导致每年前两个月地方政府发债额度几乎为零。全国人大如果授权提前下达部分新增地方政府债务限额，可以让地方更早发行债券，使得地方债发行额度在12个月份中更为平均。

　　2018年首只地方债发行时间为2月初，时间上早于2017年。但从全年发行节奏看，2018年前6个月，地方债仅发行1.41万亿元。从专项债看，今年上半年仅有3000余亿元的发行，远远低于全年13500亿元地方政府专项债券发行计划的一半。

　　为加快地方政府专项债的发行，2018年7月23日召开的国务院常务会议要求，加快今年1.35万亿元地方政府专项债券发行和使用进度。随后，多部门积极采取多项措施，财政部连发《关于做好地方政府专项债券发行工作的意见》等三份文件。这使得今年9月份和10月份成为专项债发行最高峰。

　　“从地方债提前发行可行性来看，地方政府一般债券提前发行概率不大，新增专项债发行的概率较高。” 中信建投证券研究认为，地方政府新增一般债券涉及地方政府赤字，往往更为严格，而新增专项债属于政府性基金预算，不在财政赤字内。同时，从地方债发行目的来看，响应中央政府积极的财政政策、进一步促进经济稳定发展是其主要目的。而一般预算用途多元，地方政府专项债则主要以扩大基建投资为目的。

　　稳增长再添新助力

　　从专项债用途看，在今年1.35万亿元的专项债中，将有8910亿元用于基建，占总额中的三分之二。2018年的《政府工作报告》也提出，今年安排地方专项债券1.35万亿元，比去年增加5500亿元，优先支持在建项目平稳建设，合理扩大专项债券使用范围。

　　对此，华泰证券一份研究表示，基建发力的重要方向主要来自专项债，专项中土储债、公路债和棚改债领域是基建的重要资金来源。

　　由于专项债中的大部分资金用于基建，在当前固定资产投资增速不高的背景下，“较大幅度增加地方政府专项债券规模”显然有利于促进基建投资增长，稳定投资增速。

　　业内分析表示，发行地方政府专项债券，是依法开好地方政府规范举债“前门”的重要举措，有利于保障地方政府合理的融资需求，深化财政与金融互动，防范化解地方政府债务风险。

　　申万宏源证券研究员孟祥娟认为，如果地方债相对提前发行，资金提前到位，将带动明年基建和政府相关消费支出有所提前，对经济增长的带动作用在一季度也会好于预期；同时，地方债中专项债已被纳入社融统计口径，若专项债发行提前至1月份，将对明年一季度社融增速起到一定的支撑作用。

　　不过，由于受到当前地方政府土地出让收入下滑以及投资滞后效应等因素的影响，即便专项债提前发行，也有研究认为，其对基建的影响也要在明年下半年才会显现。

　　中信证券研究所副所长明明表示，明年地方政府专项债提前发行对基建的拉动难以立竿见影。他认为，首先从增量资金规模上看，土地出让收入面临下滑压力，而地方政府专项债发行规模提升在对冲土地出让收入后可能对基建的增量资金影响相对较少。即便土地出让收入下滑幅度低于预期、地方政府专项债发行规模再扩大，对基建的影响也需要在2019年下半年才能有所显现。