解码“三块地”改革的武进模式

    “三块地”指农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地。当前，“三块地”上的既有制度性障碍，既阻碍了新型城镇化建设，也不利于乡村振兴。对“三块地”的制度改革亟待取得实质性突破。

    近年来，常州市武进区大胆探索，出台21个“三块地”相关政策文件、30多个配套文件，统筹推进全区“三块地”制度改革，成效显著。

    今年6月，中央派出的农村土地制度改革试点工作督察组，对武进“三块地”制度改革进行调研后认为，武进区的“三块地”制度改革取得了丰富的经验，形成了可推广的成果。督察组同时表示，这些成果为修改和完善相关法律法规提供了支撑。

    助推农村集体经营性建设用地入市   建立城乡建设用地市场

    集体经营性建设用地，是指具有生产经营性质的农村建设用地，主要包括原来的乡镇企业用地等。集体经营性建设用地所有权属于集体，一直不得入市交易。

    位于常州市武进区遥观镇的雷利公司，7年前就酝酿上市，并希望通过募投项目实现转型升级。但是，由于项目用地属于集体经营性建设用地，该公司无法通过出让方式获得土地使用权。直到今年4月，在江苏省常州市武进区“三块地”制度改革中，这一宗地块终于能被挂牌出让。 

    雷利公司通过出让方式，成功竞得这一宗集体经营性建设用地使用权，取得了不动产权证。6月2日，公司在深交所顺利上市，成为全国首家在农村集体经营性建设用地上发展募投项目的上市企业。

    常州市副市长、武进区委书记史志军说，全国农村集体经营性建设用地存量很大，仅武进区就有7300多万平方米。这项制度改革，必将激发出巨大的能量。

    武进区是全国“三块地”制度改革试点地区之一。该区按照中央有关精神，仔细研究法律法规，经过反复调研和全面论证，在集体经营性建设用地入市方面一举出台了9项改革政策。这些政策，不但明确规定了集体经营性建设用地入市主体、入市范围和入市途径，而且对入市土地收益调节金征收和使用、入市增值收益分配和管理等作出了具体规定。

    同时，该区按照宏观规划，做好顶层设计，实现了村级规划编制、管控和实施“一张图”运行。各片区集体经营性建设用地的基准价，全都标注在“一张图”上。这为价格评估、入市交易和抵押，奠定了坚实基础。

    今年2月底，该区还建立了集体经营性建设用地网上交易平台，实现了与江苏省国有建设用地网上交易系统同网运行、同网竞价、同网交易。

    改革后，集体经营性建设用地都被纳入交易平台，不但解决了这一系列问题，而且使这些土地成为新型城镇化建设中工业和服务业用地的主要来源。 自去年10月推出这项改革以来，武进区已完成86宗集体经营性建设用地入市交易。这些地共92.47万平方米，成交额累计达到4.28亿元。

    这项改革还给广大农民带来了惊喜。出让前，这86宗集体经营性建设用地，有的出租，有的闲置，总体收益不高。出让后，这些地块的出让金，与50年的预期租金相比，至少高出2.6亿元。86宗地块的成功出让，共惠及农民42.5万人。

    蒲岸村党总支书记殷德强说:“我们村出让给双盛公司的那一宗地的单价，与镇工业园区国有土地的单价差不多。”他说，挂牌之前，村委召开了村民代表会议，在区相关部门协助下，确定了底价。他还告诉记者，按照有关规定，出让金在按比例向政府上缴收益调节金后，划出一部分给镇里，用于全镇统筹，其余的都留在村里。村里计划拿出一部分来建造标准厂房。以后，村里通过厂房出租增加集体收入，每年给村民分红。

    农民的另一份惊喜，是享受到了公平公正。

    遥观镇副镇长诸立群说:“按照市场经济规律办事，就会带来公平公正。雷利公司竞得的那一宗地，出让金比50年的预期租赁收益至少高出1倍。除了建造标准厂房，村里还将用出让金启动美丽乡村建设和农田水利建设。这些事，都能造福全体村民。”

    记者了解到，江苏省常州市武进区集体经营性建设用地入市改革严守四条底线。这四条底线是确保土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、粮食生产能力不减弱、农民利益不受损。

    今年6月，中央派出农村土地制度改革试点工作督察组赴常州市武进区，对“三块地”制度改革进行实地调研。督察组在调研后表示，武进区集体经营性建设用地入市，在建立城乡统一的建设用地市场上迈出了实质性步伐，同时以制度形式保障了农民的权益。

    盘活宅基地资产   实现“两权”可抵可转

    随着我国新型城镇化建设的推进，“空心村”越来越多，有些住房已无人居住。这些住房，连同它们身下的宅基地一起闲置，造成了极大的浪费。

    宅基地制度改革，必然涉及对宅基地上住房的处理。如何让它们能够有偿退出并派上新用场，是武进区农村宅基地制度改革的关键一招。

    考虑到农民当初获准使用宅基地是无偿的，武进区在这项改革中，把补偿项目确定在住房拆迁和安置上。安置，统一采取货币化方式进行。

    苗木经纪人李腊明是首批“吃螃蟹”者之一。李腊明一家人对照武进区《农村宅基地自愿有偿退出指导意见(试行)》，反复商量后，决定自愿有偿退出宅基地和住房。按照嘉泽镇确定的基准价，他家退出宅基地和住房后，一共拿到77.6万元。其中，住房拆迁补偿款34.6万元，货币化安置费43万元。

    像李腊明家这样选择有偿退出的，在西城村还有3户。记者在6个乡镇和街道采访了20多位基层干部和村民。他们都说，这种做法合情合理，有关标准也比较合理。

    武进区还采取一系列措施，处理农民退出的宅基地和住房，盘活并利用好这些闲置的资源。这些措施包括:权属转让——农民可用出售住房等方式，将住房连同宅基地转让给本集体经济组织其他成员使用，或者用租赁方式流转给他人使用；权益转化——集体经济组织收购农民退出的住房；土地整治——集体经济组织通过土地综合整治、增减挂钩等方式，对农民退出的宅基地进行复垦开发；转换入市——集体经济组织将这些宅基地转换为集体经营性建设用地，公开入市。全区各地都有农民自愿有偿退出宅基地和住房。目前，已有327户办完手续。

    农民有宅基地使用权和住房所有权。让农民能用这“两权”抵押贷款发展生产经营，是武进区的一大创新。2015年12月，嘉泽镇的一位农民吕伟斌第一次用这种方式贷款50万元。后来，他如期还清贷款。近日，他继续贷了50万元。

    “今年苗木行情看好。我家田里，新品种月季有8000株，总价超过60万元。”吕伟斌说。

    吕伟斌告诉记者，“两权”抵押贷款的利率不超过5%。与其他方式的贷款相比，这种贷款，他贷50万元，1年利息起码要少2.5万元。他说，种植新品种月季，赚钱多，但投入也大。他购买小苗的投入和后期的人工成本，靠的就是“两权”抵押贷款。

    江苏省国土资源厅厅长李侃桢说，武进区的这项改革举措开全国先河，吕伟斌是全国农村办理“两权”抵押贷款第一人。

    为了规范这项改革，武进区制定了《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》《农民住房财产权抵押贷款风险共担机制试行办法》等一系列政策文件。

    记者了解到，该区在这项改革中抓住了两个关键环节——

    第一是区政府投入1000万元，设立“两权”抵押风险补偿基金。在还贷出险时，该基金承担出险金额的70%。这70%先由区政府动用基金向银行进行代偿，再由银行向贷款人进行追偿。最终，被用作代偿的基金将得以返还。

    第二是银行积极参与。目前，江南农村商业银行、中国农业银行武进支行、交通银行武进支行等8家银行，都大力发展这一业务。其中，江南农村商业银行还大胆创新，推出了专属贷款产品。

    到今年9月底，这些银行发放此类贷款累计已达到3706万元。农民们用这些贷款，发展种植业、养殖业和农产品加工业。自这项改革推出以来，所有到期贷款都按期归还。

    常州市金融办副主任喻良骝说，此举让农村宅基地和农民住房这块“死资产”变成“活资本”，在一定程度上化解了“三农”融资难题。

    农村宅基地制度改革中必须解决的另一个大问题是一些农户超标准占用了宅基地。对这些“超面积”者，武进区农村宅基地制度改革政策规定，由村集体经济组织收取“超面积” 部分宅基地有偿使用费。政策规定，对“超面积”部分，每平方米每年最低收取5元，最高收取20元。具体执行标准，由村民代表会议决定。按30年计算，“超面积”者一次性缴清费用。

    目前，该区已有121户农民办理了“超面积” 部分宅基地有偿使用手续，村集体经济组织收取有偿使用费51.5万元，用于村集体公共支出。这项工作，全区还在大力推进。

    跃进村党总支书记张建荣告诉记者，对新建住房者，全区现在都按照武进区《农村宅基地审批管理办法(试行)》执行，在审批时严格控制宅基地面积。                     

    创新土地征收制度   征地拆迁让农民成股东

    土地，是农民的命根子。农村土地征收以及房屋拆迁，比城市国有土地上房屋征收遇到的问题更多，也更复杂。然而，今年武进区在湟里镇7个行政村进行的土地征收以及房屋拆迁工作却很顺利。国家重大水利工程“新孟河延伸拓浚工程”在湟里镇的土地征收以及房屋拆迁，涉及7个行政村的300户农民。300户农民在了解有关保障机制后，3天内全部签约。

    近几年，武进区农村征地拆迁面积超过1000万平方米。记者赴6个乡镇和街道采访发现，农民们对武进区在农村土地征收制度改革中建立的多元保障机制普遍认可。

    一是住房安置保障。“以前安置拆迁户，都是由政府先集中建房，再统一安置。现在，先由农民‘点菜’，再由政府‘下厨’。”武进区征收办主任姚铭泽说，“农民‘点菜’，是指农民可在政府提供的三种安置方式中自主选择一种。三种安置方式分别是:货币安置，转为城镇居民；实物安置，住进农民公寓；留在当地，批给新的宅基地，建造新居。”

    二是社保，包括养老和医疗保障。按照年龄，武进区将27.37万名被征地拆迁农民划分成四类，分类实施保障措施。未满16周岁人员，享受一次性补贴，等到就业时被纳入城镇社会保障体系；女性16周岁以上至45周岁、男性16周岁以上至50周岁人员，享受15年社保缴费待遇和2年生活补贴，达到“保养”年龄时按月领取养老金；女性45周岁以上至55周岁、男性50周岁以上至60周岁人员，享受15年社保缴费待遇，同时享受生活补贴，达到“保养”年龄时按月领取养老金；女性55周岁以上、男性60周岁以上人员，按月领取“保养金”。

    “保养”，是一种创新做法，是对被征地拆迁农民的保障。武进区规定，男性和女性的“保养”年龄，分别与城镇职工男性和女性的退休年龄相同。为此，武进区筹资总额达到94.36亿元。同时，该区将所有被征地拆迁农民纳入城乡统一的居民医保体系。

    三是就业保障。常州市级财政每年安排4000多万元，专门用于对失地农民进行就业技能培训。武进区全面组织被征地拆迁农民参加培训，并且与各产业园区、规模企业对接，为经过培训的被征地拆迁农民再就业牵线搭桥。该区还在城市管理、社区建设等多个领域，全面梳理用工岗位，优先录用被征地拆迁农民。目前，全区被征地拆迁农民中的劳动年龄段人员已有96%实现了再就业。

    记者了解到，该区已为被征地拆迁农民构建了“六位一体”的多元保障机制。这“六位”，除了上述几项，还包括基础设施和公共服务的配套。                                              

    被征地拆迁农民不但在多方面得到保障，而且有不少人“以房权换股权”，成了股东。

    西湖街道城建管理科科长董晨波告诉记者:“被征地拆迁农民，如果能有两套安置房，选房时就可以选一套期房。然后，把期房交给富民合作社，享受分红。”他说，这就叫做“以房权换股权”。在西湖街道，被征地拆迁农民目前共有587套期房入股。

    记者了解到，这样做，一方面，政府减轻了资金压力，在满足安置需要的同时，尽量少占地、少建房；另一方面，被征地拆迁农民多了一条投资渠道，并且稳定享受分红。合作社考虑到有些家庭以后会有子女结婚、人口增加等情况，入股协议3年一签。到期后，是要房子还是继续入股，农民可以自主选择。这一改革之举，求得了节约用地、政府减压和农民增收的“最大公约数”。

    记者从武进区委农工办了解到，全区被征地拆迁农民中，“以房权换股权”者已超过1300户。除了西湖街道，嘉泽镇、湟里镇、横林镇等多个乡镇也都有被征地拆迁农民成为这样的股东。

    土地，是全社会的宝贵资源。武进区农村土地征收制度改革，不仅有利于做好征收工作，而且有利于缩小土地征收范围。

    今年2月，《常州市武进区土地征收范围(试行)》文件出台。该文件以“正面清单”方式，明确规定只有6大类21个具体类别的项目建设才可以征收土地。这6大类项目建设，主要包括国防和外交方面的工程建设、由政府组织实施的基础设施建设、各类公共事业项目建设、保障性安居工程建设、为实施城市规划而进行的成片开发建设、综合保税区建设等。

    对6大类21个具体类别以外的项目建设，武进区原则上不再批准土地征收，而是引导项目实施主体通过出让方式取得集体经营性建设用地使用权，解决用地问题。

    10月12日，常州市国土资源局武进分局负责人告诉记者:“上月，湖塘镇一家汽车零部件制造厂，申请征收40000多平方米土地。这个项目不属于6大类中的任何一类，被我们‘一票否决’了。”

    这位负责人说，去年全区办理7宗土地征收，总面积11.11万平方米。今年到现在，只办理了2宗，总面积只有3.85万平方米。集体经营性建设用地入市，满足了企业的用地需求。

    武进区农村土地征收制度改革，在缩小土地征收范围的同时，倒逼各有关方面高效集约利用土地，最大程度实现“精明增长”。今年1-9月，全区固定资产投资已达828.8亿元，比去年同期增长8.1%。其中，工业类项目的投资强度大多数已超过每平方米6000元。(吴琼 李昕 姜小莉 马浩剑)