无需过度担忧地方债

    财政部1月29日公布的数据显示，2015年全国一般公共预算收入152217亿元，增幅再创新低，比上年增长8.4%，同口径增长5.8%，比上年回落2.8个百分点，低于7.3%的预算增长目标。这是1988年以来我国财政收入的最低增速。

    与财政增速相比，快速扩张的地方政府债务更显得来势汹汹。随着全国各地区2015年经济数据陆续揭晓，地方政府债务再次成为关注的焦点。

    根据各地公布的情况，截至2015年年底，全国范围内债务风险总体可控，但是个别部门、行业和个别市县偿债压力较大、债务风险较高。其中，2015年辽宁、贵州两省的政府债务规模均达到9000亿元以上，债务率超过100%的国际警戒线，贵州的债务率甚至超过200%，偿债压力较大。

    值得关注的是，面对日渐逼近的大规模偿债压力，地方财政收入增长却出现趋势性放缓。近两年以来，我国经济进入新常态，以往支撑地方财政高增长的因素也逐步减弱。特别是此前作为财政收入重要支柱的土地出让金，随着房地产趋势性放缓也正面临拐点。尽管2015年房地产市场整体先冷后热，但是全国范围内的土地出让收入仍出现明显下滑。统计局的数据显示，2015年，房地产开发企业土地购置面积22811万平方米，比上年下降31.7%，土地成交价款7622亿元，同比下降23.9%。

    而且，相较东部综合经济实力较强的地区，资源大省和传统产业集中的省份财政收入放缓表现得尤为明显。特别是曾经呈赶超之势的中西部省份，财政收入回落明显，多数已经回落到个位数增长，此前十余年动辄高于20%的年度增幅势头难以重现。

    尽管近年来各级政府出台了一系列的管理办法，在一定程度上缓释了地方债务违约风险，但防控地方政府性债务风险，仍将是今年地方政府工作的一个重头戏。据统计，截至2015年末，地方政府存量债务还有11.2万亿元。若按照计划在今后3年内完成置换，年均置换额度为3.7万亿元。有机构测算，如果再加上2016年规模可能突破万亿元的新增债券，每年的地方债置换额度或将超过5万亿元。

    硬骨头？确实是。但并非啃不下来。

    关于解决之道，2015年年末的中央财政工作会议已释放出明确信号：2016年及今后一个时期，要继续实施积极的财政政策并加大力度，具体包括阶段性提高赤字率，扩大赤字规模，相应增加国债发行规模，合理确定地方政府新增债务限额。

    随后，今年1月11日，财政部公布了《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》，明确对地方政府债务余额实行限额管理，指出地方政府存量债务中通过银行贷款等非政府债券方式举借的部分，通过3年左右的过渡期，由省级财政部门在限额内安排发行地方政府债券置换。

    可以说，面对债务偿还的硬性压力，再加上原有的融资“暗道”已被堵上，债务置换正为“嗷嗷待哺”的地方政府雪中送炭。

    首先，债务置换可以防范风险，化解潜在的债务压力。

    一方面，借助债务置换，可实现地方政府融资期限和成本的优化。财政部部长楼继伟称，通过债务置换，债务成本将由此前的10%左右下降到3.5%，预计每年为地方节约利息支出2000亿元；同时，此举可让即将到期的偿债压力后延。随着改革攻坚期的度过，地方政府可以更加游刃有余地应对债务压力。

    另一方面，债务置换还可以让地方政府的隐性负债阳光化。可想而知，当大部分地方政府债务都可以通过公开发行债券置换的方式化解后，地方政府就不会为了还款而接受更高的融资成本，这有利于降低市场实际利率水平，也能够让地方融资更倚重“明渠”。

    其次，地方政府债券的发行还可“补短板”，收到稳增长之效。

    客观来讲，当前我国经济增速下行压力较大。2015年全年增速为6.9%，去年12月PMI重新回落到荣枯线以下，汇率、资本市场出现波动，去产能、去库存、去杠杆等任务压力较大。

    在这种情况下，地方政府的有效投资仍是托底中国经济的重要保障。特别是公共服务体系不完善，基本公共服务不均衡，教育、医疗、卫生、文化、就业和社会保障服务水平不高以及城市基础设施和公共服务设施建设滞后，中心城区地下管网老旧、水电气暖及环卫设施不配套等问题，都有赖于地方政府投资。

    而债务置换除了可以缓释债务违约风险外，还能够在一定程度上冲抵土地收入减少等带来的财政减收，使地方有余力支持重点项目建设，补上民生建设、基础设施建设等领域的短板。

    此外，从银行等金融机构的角度而言，债务置换也能缓释机构风险，使其能够更好地支持实体经济发展。

    随着地方存量债务的置换规模不断扩大，银行的风险资产规模与存贷比将随之降低，这将改善商业银行的资产质量与流动性，提升银行对其他实体经济领域的信贷支持力度，为地方经济发展注入动力，助力结构性调整平稳过渡。

    总之，政府债务风险固然不可轻视，但也无需过度担忧。可以看到，债务置换是一种创新型的政府融资方式，本质上也是积极财政政策的一部分。借助该政策，地方政府有望守住风险底线、弥补民生基建短板，银行业也可进一步增强支持实体经济发展的能力，为地方经济发展注入持续动力。

    当然，要化解地方债风险，还需综合施策。可以预期，2016年及今后一段时间里，在中央宏观调控和地方政府的积极落实下，在积极财政政策和稳健货币政策的有机配合下，地方政府债务置换将平稳、有序、持续推进，为深化改革和结构调整赢得时间和空间。