G7达成历史性协议，全球税收体系大变局：为什么？有何影响？

　　G7达成历史性协议，全球税收体系大变局：为什么？有何影响？

　　来源：粤开志恒宏观

　　粤开证券研究院副院长、首席宏观分析师罗志恒

　　执业编号：S0300520110001

　　粤开证券研究院宏观分析师 方堃

　　执业编号：S0300521050001

　　摘要

　　2021年6月4日至5日，包括英国、美国、法国、德国、意大利、加拿大和日本的七国集团达成历史性协议，支持把全球最低企业税率设为15%，这意味着全球逐底竞争减税周期的终结，对跨国公司和国际税收体系都将有重要影响，对科技跨国巨头的影响偏负面。

　　1、80年代以来，市场理念复归，美国里根减税、英国撒切尔夫人放松管制、中国改革开放背景下放权让利。为吸引企业投资，全球主要经济体纷纷下调企业所得税，开展“逐底竞争”，发达国家下调企业税率的幅度更大。1980-2020年间，全球法定企业所得税率算术平均值累计下行16个百分点至22.6%，而G7国家企业所得税率算术平均值累计下行23.3个百分点至27.2%。

　　2、全球竞争性减税导致利润转移和税基侵蚀，资本无序扩张；经济全球化和数字化冲击既有税收体系，全球税收收入减少。

　　3、G7虽达成了初步协议，但是不同国家宏观税负和税率不同，设定最低税率后受影响的程度不同，仍存利益和立场分歧。设定最低企业税率后，原本低税率国家吸引力下降，面临资本外流的问题；高税率经济体受益大。

　　4、对科技巨头而言，海外收入占比较高且存在利润转移的跨国公司将受到较大冲击，包括补缴税款的直接冲击和减少避税带来的间接冲击。即使跨国科技巨头回归，境外利润回流也很难用于扩大国内投资、增加就业岗位，而是现金股票回购的方式投入金融市场，对美国经济的正向拉动较小。

　　5、对于美国财政而言，如何在维持国家竞争力的同时保护公司税基成为重要命题，国际税收体系改革为美国解决国内财政可持续性问题提供了缓冲。

　　6、对于我国财政而言，全球逐底竞争减税周期的终结，减轻了中国继续大规模减税降费的外部压力，有利于中国推动稳定宏观税负，避免宏观税负快速下滑。

　　7、此次G7国际税改揭开了全球税收体系大变局的序幕。一是发达经济体针对全球避税的监管态度转向，打击避税成为稳定宏观税负的诉求；二是多边主义税收合作的回归，拜登推动国际税收体系改革加强国际宏观政策协调，为国内改革争取稳定的外部环境；三是全球加税周期或将开启。减税只会继续助长全球债务风险，政府债务付息成本的压力掣肘货币政策正常化。加税才能保持货币政策的独立性，才能提高政府宏观调控能力，结构性加税有利于促进公平。

　　风险提示：国际政治分歧加剧，财政可持续性弱化

　　正文

　　一、G7财长会议达成协议的背景、内容与主要目标

　　（一）背景：全球竞争性减税导致利润转移和税基侵蚀，资本无序扩张；经济全球化和数字化冲击既有税收体系，全球税收收入减少

　　1980年以来，发达国家采取了一系列竞争性减税举措，吸引外资以支持国内发展，美国财长耶伦称之为“逐底竞争（race to the bottom）”。激烈的国际税收竞争带来的直接后果是全球企业所得税率的快速下降，发达国家下调企业税率的幅度更大。1980-2020年间，全球法定企业所得税率算术平均值累计下行16个百分点至22.6%，而G7国家企业所得税率算术平均值累计下行23.3个百分点至27.2%。一国通过减税吸引到更多的实际投资或转移的利润，可能导致其他国家的税基下降，引发各国之间的竞争性减税。全球企业税率长期下行，使得企业避税相关的投入增加，一定程度上抑制企业创新发展投入。随着各国开启“逐底竞争”，财政功能逐渐失灵，引发资本无序扩张，加剧了资本与劳动收入分配的不平等，贫富差距扩大最终导致社会福利整体受损。据OECD测算估计，全球跨国企业避税所导致的税收损失每年可达1000至2400亿美元。

　　而国际税收体系发展相对缓慢，无力应对全球经济与企业发展的挑战。当前国际税收体系的框架仍沿用了上世纪20年代的体系，对于跨国企业的税收问题遵循企业实体所在地征税原则。然而随着经济全球化与数字化的发展，传统国际税收体系受到了各国竞争减税、跨国企业避税、数字经济三大因素的冲击。一是国家之间的竞争减税，政府通过直接降低税率或者增加间接税收优惠，增强对跨国企业投资的吸引力；二是跨国企业全球避税，竞争减税为企业避税提供了机会，跨国企业通过合理税务筹划将企业利润从高税率地区转移到低税率地区；三是数字经济基于数据要素跨境流动，改变了企业主体应税收入地域匹配。跨国企业与各国政府共同推动实际税率降低，加上数字经济领域税收的复杂性，使得企业利润转移扩大，企业所得税基不断被侵蚀。

　　OECD致力于牵头多边公约的方式解决税基侵蚀与利润转移（BEPS）的问题，逐步确立了双支柱的解决方案。自2013年以来，经合组织（OECD）牵头研究，全球超137个国家与地区合作探索BEPS包容性框架以改革国际税收体系，包括中国在内已经有超90个国家与地区签署了《BEPS多边公约》。在此基础上，OECD进一步完善了BEPS包容性框架下“双支柱”的税改方案，于2020年10月正式发布了的“双支柱”的税改蓝图。具体而言：

　　支柱一旨在通过公式化的新方法在各国之间重新分配征税权。政府不再依据企业实体所在地征税，通过新的规则和公式分配征税权。这是充分考虑到了科技类跨国企业的特点：科技跨国企业无需在市场国注册实体便可通过影响到市场国的经济主体消费行为并赚取利润。

　　支柱二确保所有跨国经营的大型企业至少按最低水平纳税。这将意味着不同经营管辖区的有效税率趋于一致，跨国企业无法通过变更注册地实现避税。若跨国企业在某个管辖区的有效税率较低，则需在支柱二规则下补缴至最低水平。

　　两大支柱相互联系又相互区别，有着不同的适用范围和影响。支柱一关注征税的地点，支柱二关注征税的标准。支柱一影响范围是高盈利的大型数字服务的企业，未来可能扩大影响至面向消费者的企业征税权的分配，支柱二规则将影响存在利润转移的大型企业。支柱二对税收收入的影响显著高于支柱一。据OECD测算估计，支柱二实施将增加全球企业税收收入420至700亿美元；而支柱一实施将增加税收收入50至120亿美元。

　　（二）主要内容：设置全球最低企业税率为15%，致力于解决数字科技巨头避税问题

　　2021年6月5日，G7财长会议达成的全球税收体系改革方案是历史性进展。会议通过了联合公报，包含全球税收改革的方案，各国财长支持通过G20/OECD提出的BEPS包容性框架下的税收制度，并采用全球最低企业税率，应对经济全球化和数字化带来的挑战。各国财长同意全球最低企业税率设置为15%，致力于解决数字科技巨头避税问题。协议具体内容有4条：

　　1、承诺与市场国就征税权分配达成公平的解决方案，市场国将获得大型盈利跨国企业剩余利润中至少20%的征税权，所针对的剩余利润是利润率高于10%的部分。G7协议这一条最具争议，是对OECD支柱一征税权分配适用标准作出明确规定。跨国企业的产品和服务在消费市场获取的利润，如果符合一定的标准就需要分配给市场国征税。

　　2、协调新的国际税收规则的具体实施，取消所有针对公司征收的数字服务税。G7协议中明确这一要求，将有利于OECD多边框架下支柱一的推进，为后续解决数字经济征税权分配问题提供良好基础。数字服务税是国际税收体系中的创新税种，近两年引发了美欧之间双边关税争端。数字服务税最早由法国于2019年开始征收，主要针对美国科技公司提供的数字服务与互联网广告。随后英国、意大利、西班牙、土耳其、印度和奥地利等国相继开征数字服务税，为此美国发起“301调查”并对上述国家部分出口商品加征关税报复。为了寻求多边框架下解决数字税问题，美国近期已经暂停了进一步报复性关税的行动，而法国等国尚未暂停数字服务税的征收。

　　3、承诺按国家/地区征收至少15%的全球最低企业税。G7协议中这一条，是OECD多边框架下支柱二的直接体现。协议设定的是支柱二主张的最低税率，适用的是跨国企业的境外利润，对本国企业境内利润仍将适用本国企业所得税率。跨国企业在低税率国家的企业所得税不足15%的部分将补缴给高税率的母国。

　　4、强调双支柱并行的税改方案，推动7月G20财长和央行行长会议上达成一致。G7协议中这一条意在寻求达成更大范围的多边框架性公约。

　　双支柱依然是本次全球税务体系改革的核心内容，除了符合去年OECD发布的BEPS包容性框架的要求，也体现了欧盟、美国各自不同的政策目标。

　　其一，跨国公司不仅仅需要在母公司所在地纳税，还需要在其运营的业务所在市场国纳税。（对应第1、2条）欧盟国家多为数字经济市场国，本国科技企业规模较小，数字服务市场份额多由美国互联网巨头掌控。基于企业实体所在地原则的税收体系无法解决数字经济市场国如何征税的问题。法国、英国、意大利等国通过单边方式开征数字服务税，争夺数字经济的税收利益，但加税会抑制企业供给从而降低征收效率，也可能对消费者剩余产生负面影响，不利于数字经济要素的资源配置。因此，欧盟也有动力探索多边体系下划分大型跨国企业利润征税权，以高效且低成本的方式保证自身税收利益。

　　其二，以国家为基础，征收最低15%的公司税率，能够打击避税，创造公平的财税环境。（对应第3条）美国作为数字经济输出国，拥有众多科技巨头企业，支持G7税改主要是为了解决跨国企业避税问题。拜登希望对科技企业境外获取的利润征税，曾建议提高美国海外利润的GILTI税率至21%。而全球最低企业税也是打击避税的有效手段，还有助于筹资用于支持基建计划等。

　　由于各经济体的税率，设定最低税率后导致受影响的程度不同，原本低税率国家的吸引力下降，可能面临资本外流的风险，高税率经济体受益大，仍存利益和立场分歧。全球最低企业税率对应的支柱二获得最终通过可能性较大，风险只在于少数低税率国家的阻挠。若实施全球最低企业税率后，原本低税率国家的吸引力下降，短期很难在营商环境等其他方面形成竞争力，面临跨国企业离开导致税基受损，附带资本外流引发国际收支失衡，损害国内经济增长。当前G7国家企业所得税率均高于全球最低税率，最高的为法国企业所得税率为32.02%，而最低的为英国19%。OECD范围内，仅有爱尔兰、匈牙利企业所得税率低于15%；全球范围内，企业税率低于15%的经济体数量占比20%。该协议后续面临的更大阻碍来自于各国对支柱一的分歧。而数字税相关征税权的分配本身十分复杂，兼具复杂性与创新性，涉及利益冲突更多使得支柱一面临的阻力相对较大。目前美国为解决市场国征收数字服务税的问题，已经暂停了加征关税等报复性贸易行为。美国国内政治对此举亦有担忧，身居参议院财政委员会的参议员克拉波称，国际税收方案意味着美国将税收权力拱手让给其他国家。

　　二、G7税改协议如何影响跨国企业与主要经济体财政安全？

　　（一）对科技类跨国企业的影响

　　对跨国企业而言，海外收入占比较高的科技类跨国公司将受到较大冲击，包括补缴税款的直接冲击和减少避税带来的间接冲击。如果全球最低企业税率实施，注册在爱尔兰与避税天堂的科技类跨国公司将补缴税款，显著影响当期财务利润。而2018-2020年度标普500指数成分公司的实际有效税率明显低于法定企业所得税率21%，与全球最低企业税率15%较为接近。美国的上市公司选择避税国家的优势将不复存在，如果拆除“双层爱尔兰”等避税架构回归本土，适用较高的国内企业所得税率将增加部分税负，还将产生管理成本与合规成本，对跨国科技巨头的整体影响偏负面。

　　全球最低企业税率可能引发跨国公司利润回流，但对美国经济的正向拉动较小。2017特朗普税改将本土企业所得税率设置为21%、而针对企业海外利润设置10.5%的GILTI税率，鼓励跨国企业利润回流美国缴税。特朗普税改之后，互联网科技巨头的确将一部分海外利润汇回了美国，但这部分利润并未用于扩大国内投资、增加就业岗位，而是现金股票回购的方式投入金融市场，推高上市公司每股收益，拉高公司股价。未来拜登政府如何利用税收收入推动国内的经济改革还有很长的路要走。

　　（二）对中美财政安全的影响

　　纵观历史经验，减税在刺激经济发展的同时，也容易产生巨大的财政赤字的负面效应，而赤字率和债务规模高企不断挤压财政空间。过去数十年以来各国为吸引跨国企业投资纷纷降低公司税率，但08年金融危机之后欧美国家财政压力加大，如何在维持国家竞争力的同时保护公司税基成为重要命题。

　　对于美国而言，国际税收体系改革为美国解决国内财政可持续性问题提供了缓冲。拜登在2022财年的预算提案中预计，全球最低企业税的实施后，美国公司将资产和收入转移回国内，政府将在未来10年获得超5330亿美元的税收收入。而设定全球最低企业税仅仅是税收改革计划的一部分，拜登考虑的税改工具箱里包括：上调美国的企业税率，从21%提高至28%；上调高收入人群的资本利得税率，从20%提高至39.6%；恢复个税税率最高边际税率，从37%提高至39.6%。上述各项加税计划的目的依然是解决基建资金需求问题，推动国内经济改革，保障财政可持续性。

　　对于我国而言，全球逐底竞争减税周期的终结，减轻了中国继续大规模减税降费的外部压力，有利于中国推动稳定宏观税负，避免宏观税负快速下滑。大国必须保持一定的宏观调控能力和宏观税负水平，持续大规模的减税降费不利于财政可持续性。虽然中国的经济恢复早于美国，我国政策开启正常化进程也早于全球其他经济体，但是美国的财税金融政策仍是全球的方向标。未来中国为了推动高质量发展、实现碳达峰碳中和、调节收入分配，有必要提高消费税、环保税税率，开征房地产税和碳税，实现结构性加税与结构性减税并存的局面。

　　三、全球税收体系大变局：全球加税周期或将开启，多边主义税收合作打击避税

　　此次G7国际税改体现了全球税收体系三大变化：一是发达经济体针对全球避税的监管态度转向；二是多边主义税收合作的回归；三是全球加税周期或将开启。

　　其一，打击避税成为稳定宏观税负的诉求。过去，大公司将利润转移到低税收地区是常态，缺乏监管干预。自1990年代以来，爱尔兰实施12.5%的企业税率，吸引了谷歌、Facebook等互联网科技企业纷纷注册子公司。出于避税考虑，还有众多的美股上市公司将收入利润转移至开曼群岛等避税天堂。而新冠疫情危机时期各国实施经济刺激后财政压力加剧，稳定宏观税负的需求更加迫切。加强国际税收监管，通过国际税改保护税基，打击避税成为政策的重点。此次国际税收体系改革后，由于在爱尔兰或避税天堂申报利润可能将面临补足缴税至最低税率，大型互联网跨国企业境外避税空间减小，更多企业可能选择将利润回流美国，有助于未来扩大美国财政收入、带动美国公共投资、缩小贫富差距。

　　其二，国际政策由以邻为壑转向多边合作。特朗普时期采取美国优先式的单边主义，实施对内减税、对外加征关税的财税政策。由于宏观经济政策“以邻为壑”效应，各国相继出台竞争性的政策，加剧了对全球经贸环境的外溢冲击。法国于2019年开始对美国科技公司征收了数字税，引发特朗普采取对法国奢侈品加征报复性关税的手段，加剧了全球贸易紧张局势。而拜登政府重拾多边主义，通过国际税收体系改革来重新设定全球贸易条件，加强国际宏观政策协调，为国内改革争取稳定的外部环境。2021年4月，美国财长耶伦表示，与G20各成员国合作制定全球最低企业税率，目的就是要结束各国减税的“逐底竞争”。此举也得到了G7各国的积极响应，未来将继续在OECD等多边框架下致力于达成一致税率。

　　其三，全球加税周期或将开启。G7财长会议就全球最低企业税率达成协议，结合美国拜登此前推出的加税一揽子计划，我们认为可能引发全球性的减税竞争走向终结。全球性政府债务高企，偿债利息加大，债务总额不断触及限额，风险较高，减税只会继续助长全球债务风险。在政府债务高企的形势下，付息成本的压力导致财政政策要求货币政策天然保持低利率，掣肘货币政策正常化，客观上只能加税才能保持货币政策的独立性以及回归正常化。加税能提高政府宏观调控尤其是中央政府能力，为基建等政府活动融资。结构性加税尤其是针对富人加税，有利于促进公平。