昆明国资委“严正声明”背后 城投债压力从何而来

　　5月24日，昆明市国有资产监督管理委员会网站发布“严正声明”称，近日，其关注到部分微信群和网络媒体出现了题为“昆明银行口专家路演要点”和《昆明城投专家会议纪要》的不实信息传播，给昆明市国有企业和有关方面造成不良影响，为此其已经采取法律手段依法维护自身合法权益。

　　此前，网上流传一份《昆明城投专家会议纪要》，里面主要涉及昆明部分城投到期债务兑付困难等情况，引起市场关注。

　　5月24日，一位金融机构人士告诉记者，城投债务出现问题并非个例，城投在地方主要承担融资以及建设职能，地方政府在土地出让金下滑的背景下，偿债能力会遇到挑战。

　　从2019年到2022年，三年期间，昆明的土地出让收入从近千亿元下跌至2022年的百亿元。昆明市财政局数据显示，2022年1-12月，昆明市国有土地使用权出让收入完成123.6亿元，同比2021年下降70.4%。与疫情之前的高峰2019年相比，当年昆明市国有土地出让收入完成915.7亿元。

　　2023年1-3月，昆明市国有土地使用权出让收入28.0亿元，同比增长344.9%，1-4月，昆明国有土地使用权出让收入28.8亿元，增长2.8%。尽管2023年前四月土地市场有所复苏，但仍未超过2019年1-4月的181.8亿元。

　　“地方政府从土地财政转向高质量发展是会有阵痛的。”上述金融机构人士称。

　　中财-安融地方财政投融资研究所执行所长温来成告诉记者，城投债务风险主要是某些省份比较明显，比如西南和东部的部分地区，但是总体来看是局部的问题。

　　压力

　　中泰证券固收团队在1月11日关于昆明城投的研报中统计，昆明市有存续债的城投共15家，包括11家地市级平台、2家地市(开发区)级平台和2家区县级平台，债务负担主要集中在市本级。从债券到期压力看，2023—2025年到期规模分别为273.10亿元、266.63亿元和136.85亿元。

　　其中，2023年昆明市公共租赁住房开发建设管理有限公司、昆明市交通投资有限责任公司、昆明滇投和昆明交通产业股份有限公司债券到期规模较大，分别为52.75亿元、50.00亿元、35.00亿元和27.50亿元。

　　2022年，一些券商和评级机构的报告已经提到昆明城投债务风险问题。2022年，广发证券相关研究部门公布了云南省城投平台发债报告。报告称，截至2022年10月14日，云南省城投平台存量债余额为2071.8亿元，涉及发行人54家。存量城投债主要集中在省本级和昆明市，合计占比近9成。

　　报告还显示，云南省城投债的到期及行权压力主要集中在2023年，规模约1035亿元。其中明年4月是高峰。昆明市未来一年到期及行权的城投债有489亿元，同样是兑付高峰。

　　2022年中诚信的《走遍城投》报告中提到，昆明市发行成本云南省内最低，到期压力集中在未来三年。截至2021 年底，昆明市存量城投债共计100 只，债券余额共计805.39 亿元，存量规模省内第一。2021 年全年，昆明市共发行城投债券44 只，发行规模355.20 亿元，在全省排名第一。

　　2023年5月18日，新世纪评级公告称，决定维持昆明滇池投资有限责任公司(昆明滇投)主体信用等级AA+级，调整评级展望为负面，维持“17滇投债”债项信用等级AA+级。

　　收入下滑

　　记者发现，从2019年-2022年，昆明的收入整体呈现下降趋势，特别是土地出让收入下降幅度更大。

　　而上述金融机构人士认为，要重视土地出让收入下滑的问题，特别是要去关注土地出让收入和城投融资成本之间的关联程度。

　　2019年，昆明国有土地使用权出让收入915.7亿元，增长34.9%。之后便是连续三年的下滑，2020年，昆明国有土地使用权出让收入完成680.3亿元，下降25.7%；2021年，其中国有土地使用权出让收入418.1亿元，下降38.5%；2022年，其中国有土地使用权出让收入123.6亿元，下降70.4%。

　　土地出让下降幅度较大，而昆明的税收增幅并不大，2022年甚至出现扣除留抵退税之后一般公共预算双位数的下滑。

　　数据显示，2023年1-3月，昆明全市一般公共预算收入完成153.5亿元，同比下降14.1%。

　　而在2019年，昆明全市一般公共预算收入完成630.0亿元，2020年，全市一般公共预算收入完成650.5亿元，2021年，全市一般公共预算收入完成689.1亿元。三年时间一般公共预算增长不到60亿元。

　　2022年一般预算收入完成505.2亿元，扣除留抵退税因素后同比下降13.6%。

　　当城投在借新还旧方面遇到难题之后，地方政府会为城投寻找新的资金来源，让其可以滚动下去，而不至于出现违约情况。

　　对于2023年面临的困难，昆明市2022年地方财政预算执行情况和2023年地方财政预算草案的报告就提到，全面落实政府债务还本付息责任，继续加大预算安排力度，积极拓宽偿债资金来源，完善应急处置预案，落实落细债务到期预警机制，确保不发生兑付风险。

　　城投债兑付风险背后

　　城投债兑付风险的出现有着多层次的原因。

　　上述金融机构人士告诉记者，以前城投发债，主管部门对额度管控较松，当债券到期，除去本金之外，可以增加额度，也就意味着城投可以发行新的债券来借新还旧，包含利息，甚至还有剩余。但是现在的环境有所变化，首先是额度管控；其次，借新还旧还的只是本金，不包含利息等。

　　“对于大部分城投来说，发债投资项目净利润覆盖不了利息，特别是在通过做大本金借新还旧来覆盖利息的玩法不能用之后，利息需要自有资金偿还。”上述金融机构人士强调。

　　“部分城投平台表面营收很高，但是地方政府的应收账款太高。就是城投平台投资建设地方政府项目，城投发债解决项目资金，地方政府加息回购项目。”上述金融机构人士说，当城投遇到市场变化和地方财政收入下滑双重压力之下，债券偿还自然就会出现问题。

　　土地出让与城投公司是地方政府财力的好伙伴。2021-2022年，城投公司曾经是各地土拍市场的买地主力，而土地出让收入又是城投公司化债的重要资金来源。

　　上述地方财政人士告诉记者：“财政和平台的往来款太多，有十几种方式可以给城投资金，甚至化债的方式都可以与城投进行资金往来。比如可以先给城投部分资金，让城投拍地，城投拍地之后再去抵押。”

　　上述地方财政人士称，一些中西部，甚至东部一些地级市、县区面临类似的挑战，不过部分城市挪腾的空间更大。

　　一位县区级财政部门人士表示，其所在的县也面临类似的挑战，目前解决的办法是在专项债、专项资金等多类资金中挪腾，以保证“三保”和债务偿还。

　　2022年，财政部印发《关于加强“三公”经费管理严控一般性支出的通知》，其中提到“严禁通过举债储备土地，不得通过国企购地等方式虚增土地出让收入，不得巧立名目虚增财政收入，弥补财政收入缺口”。

　　城投债务出现兑付风险并非个例问题。2023年4月，东方金城报告认为，近年来城投公司资产及净资产快速增长，但盈利能力与资产质量未有明显改善，城投转型多停留在形式整合；随着监管政策变化、土地市场低迷及经济下行压力加大，城投传统投资模式已难以延续，未来需通过资产、业务、管理等多方位举措实现企业偿债能力的实质提升。

　　上述东方金城报告还提到，“控增化存”背景下，城投公司有息债务增速逐步放缓，但结构性分化特征较为明显，部分区域城投存在债务规模扩张过快、结构失衡、期限集中等问题，加之区域财力下行压力较大及外部融资偏紧，流动性风险逐步显现。

　　温来成认为，城投债到期兑付有风险，城投发展过程中长期积累的风险在显现。

　　“如果不加快城投公司的转型，城投公司的风险会继续加大。中央一直强调遏制隐性债务的增长，实际上除去2022年有所下降外，2017-2021年一直在增长。”