2020年世界主要经济体外商投资政策变化与影响分析

新华财经北京12月22日电（分析师胡柳 刘亚南 邵莉 杨海若 李晓渝 丁蕾）2020年以来，随着疫情的蔓延，一些国家关于收紧外商投资审查的政策消息频出。有机构认为，在此环境下，重振全球跨境投资比恢复生产更难。

来自国际律师事务所富而德的分析称，疫情发生以来，中国企业对外并购活动和前几年相比大幅下降，中国企业在上半年的对外并购交易量同比下降约71%，交易额下降88%。究其原因，除了疫情影响，去全球化和保护主义趋势抬头也是主要影响因素。

在欧盟，2020年3月份发布了最新的外商投资审查指南，要求欧盟各国保护一些所谓医疗行业和一些关键的资产，包括一些核心的基础设施等。德国把现有的外资审查制度扩大到了卫生保健部门，还通过新设的经济稳定基金来保护公司免于破产以及被不必要的收购；法国、西班牙、意大利等也都有一些限制外商投资的新措施。

在美国，CFIUS继续在《2018年外国投资风险审查现代化法案》框架下强化对外商投资的审查，有关规定更加细化，并对有关审查收取费用。其中，尤其关注有关医疗行业的交易，还对其他一些关键技术等方面的交易也提高了审查力度。

在英国，近年来政府一直对收购带来的国家安全问题表示担忧，随着今年对外商投资审查更为严格的《国家安全和投资法案》实施，将对外商投资产生较大影响。

总体来说，2020年中国企业在海外的投资，尤其是在医疗、关键基础设施等一些敏感技术领域，可能会进一步减少。不过，在“一带一路”相关国家，中国企业的投资仍是趋于相对增长的态势。数据也证实了这一点：1-9月，中国企业对“一带一路”沿线国家非金融类直接投资130.2亿美元，同比增长29.7%，占同期总额的16.5%，较上年提升4.1个百分点。

调研同时发现，在东盟、非洲、亚太、中东的一些国家，特别是“一带一路”相关国家为了推动经济复苏，2020年总体上调整放宽了外资政策，加大对外商投资的开放力度。

我们认为，后疫情时期，中国企业在欧美等发达经济体的投资并购活动，将受到投资审查政策收紧的显著影响，特别是在一些特定领域，不可避免的面临越来越严苛的审查条件，宜在不同投资领域“有所为，有所不为”。而在“一带一路”相关国家，中国企业则可能迎来更宽松、更亲商的投资环境，中国投资或可更多参与到这些国家的疫后经济恢复当中，宜积极关注各国对外商投资政策的调整，以及各国政府确定的重点投资以及吸引外资的产业领域。

美国：继续收紧对外资特别是来自中国投资的审查

2020年以来，由美国财政部主导的政府间协调机构美国外国投资委员会（CFIUS）继续在《2018年外国投资风险审查现代化法案》框架下强化对外商投资的审查，有关规定更加细化，并对有关审查收取费用。CFIUS在实际审查过程中对于以往已经完成的交易同样进行审查，使不少中国在美投资项目面临被要求撤资的风险。

11月5日，柯克兰律师事务所国际贸易和国家安全合伙人伊万·施拉格在一次网络研讨会上表示，在美国下一届政府的领导下，对来自中国和其他国家的跨境投资的国家安全审查将不那么容易受到白宫干预和经济民族主义政策的影响。

美国前驻华大使鲍卡斯11月7日出席华人金融协会2020年会时表示，对于中国高科技企业，在西方做生意是困难的。CFIUS对任何来自中国的投资都将从国家安全方面进行审视，每过一个月，CFIUS都会变得越来越严格。“我的建议是远离高科技投资，除非能与美国伙伴一起解决CFIUS审查问题。如果对低科技领域进行投资，将会有很多事情可做。”他说。 

调研发现，对于2020年以来美国强化外国投资审查的做法，业内人士建议中国企业要敢于拿起法律武器维护自身权益。同时建议，计划投资美国的中国企业避开高科技和涉及公民隐私数据的投资项目，在低技术领域同样有可以获得较好投资回报的机会。

以下是对对2020年以来CFIUS三方面规则调整进行的梳理分析。

（一）出台《美国联邦法规》第31篇第800、802部分最终规则

2020年1月13日，美国财政部公布了两项与CFIUS职权和流程相关的《外国投资风险审查现代化法案》最终监管规则，即外国人在美国进行某些投资的规定（《美国联邦法规》第31篇第800部分）、关于外国人在美国从事房地产的某些交易的规定（《美国联邦法规》第31篇第802部分）。这些法规于1月17日发布，以全面实施《2018年外国投资风险审查现代化法案》，使CFIUS有更好的能力解决某些投资和房地产交易引起的国家安全问题。

最终法规通过定义其他术语，增加一些条款的特殊性以及包括说明性示例等方式，回应了众多利益相关方的公众意见。

条例扩大了CFIUS对外国投资的审查范围。尤其在关键技术方面，为了适应不断变化和出现的技术，CFIUS条例的正式版本没有列明关键技术的完整清单，而是根据商务部的出口管制技术清单来定义关键技术的范围。被包含的关键技术包括美国军需品清单（USML），商业管制清单（CCL）上的某些项目以及出口管制改革法案（ECRA）识别和管制的新兴与基础技术等。

同时，条例将2018年关键技术试点计划中提到的27个敏感行业作为附录列出，具体清单可见“美国财政部：27类关键技术限制中国投资”。如果一项交易导致一家从事敏感行业，且生产、设计、测试、加工、制造或开发关键技术的美国企业受外国投资者的控制，或外国投资者以非被动、非控股少数股权形式投资于此类美国企业，交易方必须向CFIUS提交申报文件。

最终规定延续了草案的“白名单”做法，将定义来自特定“例外国”的“例外投资者”，任何投资者和外国都必须满足例外状态的严格标准。美国财政部将明确一系列因素，确定外国是否为“例外国”，如是否有效利用灵活程序评估外国投资的国家安全风险、与美国就投资安全问题进行协商。目前，美国选择了澳大利亚、加拿大、英国作为“例外国家”，即这些国家的投资者在美国的投资将不属于管辖投资。

美国对《外国投资风险审查现代化法案》进行的修订于2020年2月13日生效。美国何威安卓律师事务所合伙人莱斯莉·考斯蒂沙克8月曾表示，新的修订对以前就关注的领域提供了额外的指引，涵盖关键技术、关键基础设施、敏感军事和政府设施等。美方还更加聚焦于与美国公民敏感个人信息相关的投资，对于在此前已经完成的投资同样进行回溯性审查，最为引人注目的是针对抖音海外版Tiktok对Musical.ly收购的审查。

美国何威安卓律师事务所律师凯文·冈特表示，CFIUS对外国个人和企业可以进行域外管辖，可以以国家安全为由禁止任何外国人可能会控制美国企业和房地产的交易。

（二）发布CFIUS申报费用暂行规则

2020年4月22日，美国财政部发布了一项暂行规则。该规则将为根据CFIUS从事受辖交易的当事方设立一项申报费用，适用于外国企业和企业在美国进行某些投资申报和外国企业和个人涉及投资美国房地产进行的申报，并在《美国联邦法规》第31篇第800部分和第802部分分别新增了申报费用的规定。这一规则从2020年5月1日开始生效，但公众可以在5月1日之前进行评论和反馈。

美国财政部用于计算申报费用的方式直接而简单，该费用由交易额决定。财政部担心该项申报费用对小型企业的负面影响，而将申报费用定为不超过总交易价值的0.15%。对于金额小于50万美元的交易，将不收取申报费；对于金额等于或超过50万美元的交易，申请费用为分层交纳。

根据新规定，各方必须以电子方式向美国财政部支付申请费，CFIUS在支付适用的申请费之前不会开始为期45天的审查。在新规则下，交易价值是指外国企业或个人将提供所有考虑因素的总价值，包括现金、资产、股票或其他所有权利、债务减免、或服务或其他以货代款考虑因素。

根据拟议规则，仅向委员会自愿提交的书面通知需缴纳申报费；提交声明和单方面交易审查仍是免费的。如果委员会要求发布声明的当事方在CFIUS无法得出结论的情况下提交书面通知，则仍然要缴纳申报费。

虽然CFIUS公布了确定交易价值的详细指引，但CFIUS可能不受交易方对交易价值评估的限制而可能根据自身的评估征收相关费用。根据《2018年外国投资风险审查现代化法案》第1723条，国会首次赋予CFIUS开始收取此类备案费的权力，以帮助抵消其根据《国防生产法案》第721条对外国投资或收购进行国家安全审查和调查的费用。尽管CFIUS拥有这项权力已近两年，但它在推进其他一些关键改革的同时，却选择不宣布征收申请费用。

（三）CFIUS公布关键技术企业强制性申报要求的最终规则

2020年9月15日，CFIUS发布了关键技术企业强制性申报要求的最终规则，于10月15日生效，适用于完成日期在10月15日之后并在CFIUS管辖范围内的交易。

这一最终规则修改了CFIUS实施1950年《国防生产法案》第721节的规定中的某些条款，该条款经《2018年外国投资风险审查现代化法案》修正。具体来说，该规则修改了某些外国投资交易的强制性声明条款，这些交易涉及生产、设计、测试、制造、制造或开发一项或多项关键技术的美国企业。它还修订了“实质利益”一词的定义和一项有关规定，并作了一项技术性订正。

这一最终规则与《2018年外国投资风险审查现代化法案》内容保持一致。后者授权CFIUS对涉及生产、设计、测试、制造、制作或开发一项或多项关键技术的特定美国企业的受管辖交易进行强制性申报要求。

该最终规则在两个方面做出重大修改：一是修改了强制申报条款的范围。为实现这一修改，引入“美国监管授权”和“关键技术表决权”两项内容。二是修改了对“重大权益”的定义。如果企业经营活动由一般合伙人、管理人来控制，那么在这些一般合伙人、管理人或等同方之上持有49%或更高权益的外国政府将被认定为持有“重大权益”。这一定义是对拟定交易进行强制申报的基本条件。

最终规则生效之后，则当前基于NAICS代码的审查机制将会被剔除，取而代之的是“美国监管授权”。具体而言，一项拟议的受管辖交易将被CFIUS强制申报，其中对于将美国企业的关键技术出口、再出口或再转移给外国投资者或对外国投资者拥有重大所有权或控制权的外国人,将被要求得到美国监管授权。

“美国监管授权”是指根据美国四大出口控制制度之一的许可或授权。最终规则将关键技术交易强制申报要求与美国出口管制法规相互呼应，美国行政授权将涵盖上述许可或批准。除了EAR规定的某些有限的许可豁免之外，最终规则完全收窄适用许可豁免。

最终规则还定义了“关键技术表决权”，如果企业经营活动由一般合伙人、管理人或等同方来控制，那么在这些一般合伙人、管理人之上持有29%或更高权益的外国政府将被认定为持有“关键技术表决权”，该条件被作为出口许可证和授权的分析依据，并确定是否触发强制申报要求。

德恒律师事务所纽约办公室主任陈小敏认为，最终规则一旦实施，将要求由外国人收购或从外国人获得投资的每个美国企业确定其产品和技术是否适用CFIUS的最新强制性申报要求。对广大美国企业而言，这项最终规则的实施是一个负担，对广大外国投资者而言进一步增大了投资难度。

附链接：

https://ecfr.federalregister.gov/current/title-31/subtitle-B/chapter-VIII/part-800

https://ecfr.federalregister.gov/current/title-31/subtitle-B/chapter-VIII/part-802

https://www.federalregister.gov/documents/2020/04/29/2020-08916/filing-fees-for-notices-of-certain-investments-in-the-united-states-by-foreign-persons-and-certain

https://www.federalregister.gov/documents/2020/09/15/2020-18454/provisions-pertaining-to-certain-investments-in-the-united-states-by-foreign-persons