国企分类改革操作难题仍待破解 分类宜粗不宜细

　　分类改革操作难题仍待破解

　　企业观察报记者 余智梅

　　《关于深化国有企业改革的指导意见》(下称《意见》)公布。随着国企改革顶层设计方案的落地，新一轮国企改革再次备受关注。此轮改革，分类推进国有企业改革是一个重要内容。

　　国企分类并不是新的话题。被称为国企改革“深水区”的这一突破，在实际操作中该如何推进？触及切身利益的国企该如何在功能界定中进行新的战略定位？

　　国企分类怎么分

　　《意见》指出，根据国有资本的战略定位和发展目标，结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、地位和发展需要，将国有企业分为商业类和公益类。同时，商业类国企又分为“主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业”和“主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业”。通过界定功能、划分类别，实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责。

　　其实，早在2003年，国务院国资委成立后，就一直有建议国企分类改革的声音发出。2011年，时任国务院国资委副主任的邵宁在一次论坛上首次提出“具有公益性质的国有企业”概念。

　　彼时，邵宁指出，国有经济结构调整将使国企向两个方向集中。这两个方向分别为公益性质的国有企业和竞争领域的国有大企业。公益型国有企业“在中央层面包括如石油石化、电网、通信服务等领域的企业，地方包括供水、供气、公共交通等方面的企业”。竞争型国有企业如宝钢、中粮、一汽、中国建材等企业。同时，邵宁强调，国资委将根据这两类企业的不同特点实施差别性的监管和引导措施。当时，作为国资委领导关于国企分类改革最清晰的表述，这一番言论引发了极为广泛的关注，被视为国企“十二五”改革的核心议题之一。

　　此后几年，关于国企分类的讨论也没有间断。去年底，由国资委牵头制定的关于央企功能界定分类方案的初步意见形成时，就有媒体报道央企将划分为三类，分别为公益保障类、特定功能类和商业竞争类，而且不同类型的央企未来改革方向也各有重点。今年，又有商业一类和商业二类的说法。

　　“深化国资国企改革，首先要准确界定不同国有企业功能，划定边界，规范进行。” 国家行政学院研究员张春晓认为，“此前社会上有不同的分类声音，不管是按照哪种分类原则，首先必须保证国有资本的全民属性，实现国有企业的公益性和商业性同步推进，使公益性能够惠及民生保障，商业性能够促进经济发展。”

　　张春晓指出，其次要注意市场的动态性，对公益性和商业性的分类也不应静态化处理，要根据形势变化、行业变化、市场变化等及时调整国有企业的功能类别，保证国有企业的类属能够提高国有经济的运行效率，保证国民经济的良性发展。

　　此外，还要关注区域发展的变化性。公益性和商业性随着区域的变化而变化。在国内区域属于公益性的企业，在全球经济区域竞争中就可能会变成商业性。此时国有企业特别是中央企业就兼具公益性和商业性双重职能，在国内发挥公益性职能，在国际上发挥商业性职能，整合配置全球资源。

　　分类难题待解

　　如今，国企改革顶层设计方案已获通过。专家认为，这一轮国企改革的重大突破，就是分类改革。因为这是整个改革的基础与前提。但划分国企类型是一件十分复杂的事，同样一个企业，要牵涉到主业与多业，同一个链条会牵涉到放开程度深浅，需要深入研究，不可一蹴而就，最后必然是“一企一策”。

　　顶层设计方案对商业类国企要求，主业处于竞争行业和领域的商业类国企，原则上都要实行公司制股份制改革，积极引入其他国有资本或各类非国有资本实现股权多元化，并着力推进整体上市。

　　对于主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国企，要保持国有资本控股地位，支持非国有资本参股。

　　“按照谁出资谁分类的原则，由履行出资人职责的机构负责制定所出资企业的功能界定和分类方案。但目前在实际操作中，还没有完全明确各个企业到底属于哪一类。”有业内人士向记者透露。

　　上海天强管理咨询有限公司总经理祝波善认为，分类的难点在于如何划分才更合理。“垄断性企业，往往有一部分市场竞争类的业务。比如中石油的下游业务，无论是炼油厂还是加油站，都算竞争性的。反过来，一些竞争性的如建筑类企业，严格意义上是市场竞争性的，但由于在国企领域里，确实又有可以超越市场竞争拿到的资源。比如这几年炒得比较热的央企和地方政府合作，央企拿到地方资源，并不是完全按照市场手段进行的。”

　　“按功能作用划分国企类别，在操作上可能会面临一定困难。” 国务院国资委研究中心许保利认为，从市场经济角度分类可能更好。国企作为市场竞争的主体，可分为弥补市场不足的和参与市场竞争的企业。但国企的业务是多元的。以电信企业为例，其基础业务是弥补市场不足的，但增值业务又是参与市场竞争的。所以，在实际操作中，仍然面临一些难题。

　　从企业角度看，多数央企高管认为，央企数量众多、性质复杂，到底是公益性企业还是竞争性企业，不宜一刀切。

　　一家投资运营公司的高管向企业观察报记者坦言：“以我们公司为例，主业虽然处于充分竞争的领域，但是有时也会承担国资委下派的整合任务。这类业务不算垄断，但与市场竞争又不完全一样。无论划分到哪一类都不太合适。将100多家央企简单地划分到两三个大类别中，有种削足适履的感觉。”

　　一家建筑央企的高管表示，基建行业的几家央企，原则上都属于充分竞争领域的企业，但是各企业之间又有不同。“比如铁路属于国家垄断性质，不是所有单位都能进入的；中铁工、中铁建就不能算全竞争性企业；中交建的港口，也不是对外开放的；还有一些地方国企，如北京城建，获得的政府资源也比较多。分类做到完全公平不太可能，分类之后的考核是否能考虑不同企业的特殊性才是关键。”

　　据记者了解，此次改革将对第一种商业类国企重点考核经营业绩指标、国有资产保值增值和市场竞争能力；第二种商业类国企，在考核经营业绩指标和国有资产保值增值情况的同时，加强对服务国家战略、保障国家安全和国民经济运行、发展前瞻性战略产业以及完成特殊任务的考核。而对于公益类国企，重点考核成本控制、产品服务质量、营运效率和保障能力。根据企业不同特点有区别地考核经营业绩指标和国有资产保值增值情况，考核中要引入社会评价。

　　“具体如何操作，还需要一个漫长的过程。”业内人士指出。

　　另一家央企的高管则认为，分类之后，企业可能逃不开被整合的可能性。“分类的初衷可能是为了考核，但后期可能更侧重于管理和整合。特别是充分竞争领域的央企，并购重组的空间将会更大。”

　　为下一步改革铺路

　　“分类解决不了所有问题，但还是得分类。”祝波善认为，尽管难度大，分类必须进行，这是提高国资国企管理的一个重要前提，也是为下一步国企改革铺路。

　　据记者了解，在央企功能界定分类的基础之上，将推进国企混合所有制改革，引入非国有资本参与国企改革，鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业。

　　业内人士认为，分类后的市场类国企，可以积极开展集团公司层面的股权多元化改革，从而建立产权清晰而多元、管理机制灵活的现代企业制度，逐渐淡化国企身份，以混合所有制的面目出现在市场上参与充分竞争，目前困扰国企的诸多问题可彻底解决。

　　过去，全竞争性领域的国企，市场压力巨大却无法获得更为灵活的经营监管机制，以至于无法真正地参与市场竞争。比如，现在政府对待国企的方式，在某种程度上管得过多过死，审批时间过长，限制了企业的市场活力。

　　“除了部分承担国家战略任务的国企外，大多数国企应该回归企业本质。”中国恒天集团董事长张杰表示，国企的使命就是成为真正的市场主体，成为中国经济参与全球竞争的主力军。

　　在央企分类基础上，员工持股计划也将陆续开展。据相关人士透露，不同类别央企的股权激励有所不同。如，针对商业类中完全市场化的企业，特别是子公司层面，员工持股或者股权激励的力度会比较大。相反，公益类企业及控制国家经济安全命脉的企业，股权激励的探索力度相对较小。

　　“分类之后，对于央企的考核、高管的任免，以及治理结构等可能都会做出相应安排。”许保利告诉记者。

　　去年7月，国资委启动“四项改革”试点，其中一项是“董事会行使高级管理人员选聘、业绩考核和薪酬管理职权试点”。

　　尽管目前首批试点企业的执行情况并未向外界透露太多，但据相关人士透露，国资委还是希望对国企的董事会进行授权，原来的管事管资产下放给董事会，而管人方面还是要在分类管理基础上进行探索。据记者了解，一些企业正在等待时机，希望成为第二批试点企业。

　　不少央企高管认为，央企功能分类也将成为未来考量央企合并重组的基础。“充分竞争领域的企业，在股权方面更加灵活，并购重组的空间更大。而公益类企业可能更稳定一些。”上述投资公司的高管表示。

　　张春晓认为，在分类改革中，国有企业不仅不能削弱，而且还要加强。国资国企改革必须有利于坚持和完善基本经济制度，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于促进国有企业治理结构和经营机制的进一步完善，有利于实现国有资本的优化配置，有利于为国民经济发展搭建良好的运行平台，有利于民间资本拓展投资发展空间，有利于促进国有资本与民间资本的深度融合，发挥各自优势，促进共同发展，共同把民族企业做强做优做大。

　　■ 政策解读

　　分类宜粗不宜细

　　对国企进行分类改革，改革是必然的，分也一直是共识。但怎么分，业界却有着不同的理解和认识。

　　日前，《关于深化国有企业改革的指导意见》(以下简称《意见》)终于掀起盖头，该意见明确今后将分类推进国有企业改革，把国有企业分为商业类和公益类两类。

　　国务院国资委有关负责人介绍，之所以这么分类，其一，考虑到企业功能的多重性、复杂性，分类宜粗不宜细。

　　其二，充分考虑到企业所属行业特点和发展趋势，考虑到国有企业现在大部分都是混业经营的，要看主业、看发展。

　　其三，充分考虑企业不同发展阶段的特点，在相对稳定的基础上对企业功能定位进行动态调整。

　　其四，充分考虑各地不同发展实际，在遵循国家统一分类思路原则的前提下，允许各地结合实际，划分并动态调整本地国有企业功能类别。

　　目前，多数国有企业是混业经营，分类改革怎么改？国务院国资委有关负责人表示，根据《意见》内容，主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，原则上都要实行公司制股份制改革，积极引入其他国有资本或各类非国有资本，实现股权多元化。国有资本可以绝对控股、相对控股，也可以参股，并着力推进整体上市。

　　主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，主要承担重大专项任务的商业类国有企业，将保持国有资本控股地位，支持非国有资本参股；对自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开，放开竞争性业务，促进公共资源配置市场化；对需要实行国有全资的企业，也要积极引入其他国有资本实行股权多元化；对特殊业务和竞争性业务实行业务板块有效分离，独立运作，独立核算。