财政部频出重拳意在何处?

    继六部门上月联合发文规范地方政府举债融资行为，财政部2日再度发文，直指地方假借政府购买服务变相举债问题。

    官方数据显示，截至2016年末，我国中央和地方政府债务余额为27.33万亿元，负债率36.7%，债务风险总体可控。但是，部分地方存在不同程度的违法违规举债担保问题，个别地区偿债能力有所减弱。财政部此次矛头直指假借政府购买服务变相举债问题，将对地方政府、金融机构、社会资本带来哪些影响?

    对政府购买服务列出负面清单

    在《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》中，财政部明确指出政府购买服务内容应当重点是有预算安排的基本公共服务项目，并列出负面清单：

    ——不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。

    ——严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。

    ——严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。

    ——严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。

    中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云对记者说，通知在标题中出现“坚决制止”的表述。事实上，有些地方政府融资花样繁多，防不胜防，抑制和预防套用、滥用政府购买服务已经十分紧迫。“此时对政府购买服务列出负面清单，非常及时也非常必要。”

    财政部有关负责人也坦言，一些地方以政府购买服务名义变相举债融资，存在违法违规扩大政府购买服务范围、超越管理权限延长购买服务期限等问题，“加剧了财政金融风险”。

    据了解，今年1月，财政部向内蒙古自治区政府发函，指出自治区交通运输厅与区高等级公路建设开发有限责任公司签订“委托代建购买服务协议”，约定于建设期及建设期后第1至17年或18年，通过购买服务资金支付项目建设资金，支持该公司作为承贷主体，向农业发展银行贷款105.5亿元，资金使用和项目实施主体均为各盟市旗县交通局。

    在江苏省，经核查，常州市金坛区政府(甲方)2015年与金坛市城市建设开发总公司(乙方)签订购买服务《委托代建合同》，后者代建新城东苑建设项目。随后，这两方与金坛建设产业集团有限公司(丙方)签订三方《债权确认协议》，明确乙方已将基础债权全部无偿转让给丙方。2016年3月，丙方以新城东苑建设项目应收账款作为还款来源，向方正东亚信托有限责任公司融资5亿元，并请求出具财政承诺函。当月底，金坛区财政局出具相关承诺函，明确将项目融资款项纳入全区债务管理范围。这是典型的假借政府购买服务变相举债行为。

    开前门堵后门　多管齐下防风险

    实际上，从债务限额管理、预算管理、风险评估和预警，到风险事件应急处置、债务违约分类处置、完善监督体系等，近年来，我国政府一直致力于打造地方债风险管理“全链条”。“堵后门”剥离融资平台公司政府融资职能、坚决制止地方政府变相举债融资的同时，我国也在适时“开前门”，构建规范的地方政府举债融资机制。

    就在6月1日，财政部和国土资源部联合发布《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》，明确将允许各省级政府发行土地储备专项债券，以合法规范方式保障土地储备项目的合理融资需求。这是我国首次以地方政府性基金收入项目分类发行专项债券，被视为中国版“市政专项债”，标志着地方政府专项债券管理迈出重要一步。

    分析人士认为，财政部出台措辞严厉、针对政府购买服务乱象的意见，是对前期一系列疏堵政策的延续，突出了问题导向，显现推动落实既定政策的决心和韧性。

    中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚说，通知的一大核心内容体现在预算管理方面，坚持先有预算、后购买服务。“这意味着政府购买服务仅局限于财政支出方面，不能突破既有的政府预算收入规模，不能因此而谋求增加融资收入。”

    意见还严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资。金融机构涉及政府购买服务的融资审查，必须符合政府预算管理制度相关要求。地方政府及其部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债，不得通过政府购买服务向金融机构等融资，不得以任何方式虚构或超越权限签订应付(收)账款合同帮助融资平台公司等企业融资。

    乔宝云认为，没有金融机构的配合，地方政府违规融资通常很难实现，因此要制止违法违规融资，必须对借、贷双方都要出手。

    交通银行金融研究中心首席产业分析师汪伟表示，新规将推动商业银行等金融机构进一步规范管理目前数额巨大的政府购买服务融资等各类融资模式。“在中央相关文件的连续规范和提示下，预计各金融机构将从更加认真严肃的角度，深刻理解、正确认识、合规处理包括PPP、产业基金、政府购买服务在内的各类融资模式，有效提升风险防范水平。”

    初步实现对地方政府违法违规融资防范全覆盖

    新出台的意见还要求各地切实做好政府购买服务信息公开工作，让政府购买服务项目及其预算安排真实合规、信息公开透明，确保可查询、可追溯，保障承接主体、金融机构合法权益。

    上海财经大学公共政策与治理研究院副院长郑春荣说，上个月六部门印发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》，此次又精确到政府购买服务领域，这表明财政部门已对政府购买服务的范围与内容等进行了“重点监控”，正极力避免政府购买公共服务沦为新型违规举债方式。　

    财政部有关负责人表示，随着一系列文件的出台，我国初步实现了对当前地方政府及其部门主要违法违规融资方式的政策防范全覆盖。

    也有专家担心，地方政府隐性负债方式多样，目前很难做到隐性债务的显性化或全面监控。

    E20研究院执行院长薛涛认为，财政部最新出台的通知“针对性强，措施得力”，关键还是要看落实情况。

    中国人民大学国家发展与战略研究院副院长聂辉华说，要预防地方政府违法违规举债融资，很重要的一点在于遏制地方官员的“政绩冲动”。乔宝云也认为，要建立防范政府债风险的长效机制，单靠强化地方债管理是不够的，还需要进一步深化财政体制和经济体制改革，特别是转变政府职能。与此同时，建立更加激励相容的政府间财政关系，使地方政府从不敢触红线到不愿触红线。(完)