高房价下政府调控路径选择：向外扩张还是向上发展？

　　统计数据显示，自2016年四季度以来，全国超55个城市已发布各种相关房地产调控政策累计超160次，包括限购、限贷、限价、限售、限商，中国楼市进入“五限时代”。

　　更有甚者，近期保定一幅最新挂牌的住宅土地在出让条件中规定，购房人在取得不动产权证之日起10年内不得买卖。其后，珠海市国土资源局“跟风”，其共挂牌出让15幅地块，其中3幅住宅地块给出“10年限售”的规定。

　　政策层层加码，楼市降温。统计数据显示，自今年3月份以来，北京二手房市场成交量连续下滑，部分区域二手房有较大幅度降价。

　　而另一面，据国家统计局数据显示，今年1-4月份，全国房地产开发投资27732亿元，同比名义增长9.3%，增速比1-3月份提高0.2个百分点；易居房地产研究院发布的报告显示，4月中国50个监控城市土地成交均价为6450元/平方米，环比增长28%，同比增长54%，创下了2010年以来的最高水平。

　　下游趋冷，上游亦热，楼市呈现出复杂的两面性。

　　事实上，在选择通过行政手段强制按下持续走高的房价的同时，地方政府在城市空间拓展、土地供应、土地价格、政府调控等方面 ，都有失衡之虞。而如何寻求控地与供地的平衡，如何在土地、金融、财税、投资、法制五个方面采取长效的机制，形成制度化的安排，系统地做好房地产调控，地方政府理应更具作为。

　　这是一个类似向左还是向右的选择，带给地方政府的也或将是截然不同的结果。

　　城市房价走高的政经逻辑

　　对国内大量城市相关数据进行合作研究分析后，北京大学光华管理学院教授周黎安等人发现，1990年至2010年20年间，城市人口增长越快的城市，容积率越低，即新建楼房的总楼层越少。

　　北京和上海是其中典型，容积率在1-2之间，这与我们对国外繁华城市高楼林立的印象相悖。周黎安说，跟纽约、东京这些国际大都市相比，北京、上海不仅建成面积小，楼也偏矮。

　　同时他发现，发展越快的城市，越倾向于朝城市外围发展。比如北京，从二环，到六环外，不断扩张。

　　周黎安总结称，城市人口增长快的一二线城市，容积率反而偏低。这些城市新增人口多，住房刚需不断增加，但土地供给在收紧，新建楼房又偏低，供需缺口就越来越大。这就是一二线城市房价在各种“泡沫论”的预测下不断走高的原因。从这个方面看，房地产市场的“供给侧”改革极为重要。

　　那么，为何增长越快的城市，更倾向于朝外发展，而不是朝上发展？

　　周黎安研究发现，这背后有着政治经济学的故事：地方官员不仅要推动城镇化的发展，同时也关心 城市的GDP和财税增长，后者是决定官员晋升的重要指标。在GDP和财税增长指标上，不同地方政府之间是竞争关系，而地方主政官员的战略选择，会决定城市扩张的空间特征。

　　城市用地指标是地方政府从住建部、国土资源部一级级争取下来的。周黎安说，当城市官员想发展城市时，面临“向上发展”和“向外扩张”两个选项：前者不用增加用地指标，但要对旧城进行改造，拆迁成本较高，而且在老城区建高楼可以发展金融业、服务业、高科技产业，但不可能大力发展制造业，对GDP和财税的推动力相对有限；后者需要向上级争取更多指标，要花很多的努力与上级政府谈判，但便于推动工业化和土地财政。最后呈现的结果是，发展越快的城市，越倾向于向外扩张，而不是集约使用稀缺的土地。

　　周黎安等人收集了省会城市、副省级城市、地级市的官员晋升数据，构造了地方官员晋升强度的指数，对上述故事提供了一定数据支持。他们研究发现，一个城市的主政官员从高激励官员换成低激励官员（hightolow）后，地块离城市CBD的平均距离更近，总体容积率也更高；另外一个城市的主政官员从低激励官员换成高激励官员（lowtohigh）后，城市向外扩张的强度也是由低到高的。

　　他们进一步分析发现，年轻官员更倾向于城市“向外扩张”，而年长官员更倾向于“向上发展”。年轻官员更关心晋升，更希望在GDP和财税指标上脱颖而出，有更大动力向上级争取用地指标。年长官员这方面的意愿要弱一点，也更可能选择“向上发展”。

　　周黎安认为，过去看到中国城市的空间扩张，背后有很多因素在起作用，这里体现的是官员的作用。他们的竞争激励塑造了他们对城市空间扩张不同的选择，使得中国的城市化、工业化与经济发展并行。因此，中国的大城市在有限的建成区面积中既有容积率偏低的住宅，又有占地广阔的工业区，相比纽约、东京，北京和上海不仅建成区面积狭小，而且工业园还占据了相当大的面积，这是中国城市发展独特的空间特征。

　　政府调控失衡

　　近期，全国人大财经委副主任委员黄奇帆在复旦大学的一次演讲中提出，中国房地产存在10大失衡，包括土地价格失衡等。

　　他说，过去十年，一线城市房价几乎涨了八倍到十倍，逻辑上判断其是货币膨胀导致的，但还和供给需求有关。货币膨胀只是房价上涨的必要条件而非充分条件，只是外部因素而非内部因素。

　　黄奇帆认为，住房作为附着在土地上的不动产，地价高房价必然会高，地价低房价自然会低，地价是决定房价的根本性因素。如果只有货币市场这个外因存在，地价这个内因不配合，房价想涨也是涨不起来的。控制房价的关键就是要控制地价。

　　不过，现在土地升值有点畸形。

　　这在黄奇帆看来有三个原因。其一，土地拍卖制度本身会不断推高地价。这一制度好处在于，政府主导下的阳光作业，能够避免腐败和灰色交易，实现公平公正交易。但拍卖制特点所然，价高者得，实际过程就会把地价越拍越高。市场化交易规则下，政府也不好通过行政手段对土地价格进行拍卖封顶。

　　其二，土地供应不足。在土地供不应求的情况下，拍卖地价自然会越来越高，房价也会越来越高。这是由供不应求的缺口所导致的。

　　其三，通过旧城改造的拍卖用地成本高。

　　黄奇帆总结说，拍卖机制，加之新供土地短缺，旧城改造循环，这三个因素相互叠加，地价就会不断上升。

　　周黎安的另一个合作研究也发现，一个城市经历了快速的土地价格上涨，会带来三个效应。

　　第一是抵押效应，因为土地价格上涨，企业可以用囤积的土地到银行抵押，贷到更多资金。这确实有助于解决很多制造业企业融资的约束，这是积极的方面。

　　第二是投机效应，很多制造业企业看到土地价格上涨后，更可能购买商业用地。他们的主营业务并不需要购买商业用地，但他们拿资金购买商业用地等待升值，与此同时，研发投入、专利申请数量都下降了。这种转移伤害了企业长期发展的潜力。

　　第三是挤出效应，有地的企业融资能力强，可以拿到更多地，无地的企业贷款则更困难。而通常，国有企业更可能有地，民营企业更可能没有地。因此，地价上涨让民营企业在贷款方面被挤出了。

　　周黎安说，数据显示，如果一个城市的地价上涨越快，该地制造业资源错配就越严重。过去20年，房地产对中国经济发展起到了非常大的拉动作用，功劳大家看得见。随着时间推移，一些城市的房价和地价的变化对实体经济确实产生了负面影响，这值得去研究，以更全面地理解房地产市场对中国经济带来的综合影响。

　　建立房地产发展长效机制

　　黄奇帆在上述演讲中透露了一组数据。这些年，全国税收当中35%来自房地产，但是中央没有房地产收入，全在地方。房地产的收入、土地出让金、预算外资金有3.7万亿。同时，地方税收中40%是房地产关联的税收，地方税十万亿元，有4万亿与房地产关联。两者加起来，地方税中7.7万亿和房地产相关。“如果地方政府离（开）了房地产，是会断粮的，这也是太依赖房地产。”黄奇帆说。

　　中国社科院学部委员、国家金融与发展实验室理事长李扬近期表示，当前房地产问题过热，风险不完全在于地方政府，房价下跌地方政府马上就有危险。

　　他认为，从长远看，房地产问题取决于人口、土地、银行信贷等各种因素。目前房地产市场的调控应当着眼于中长期，应以首付率为主要调控手段，目的是降低系统性金融风险。另一方面，进一步认真研究城市化的新格局。迅速改变居民住房的格局，谋划租和售的新格局，采取有力措施发展健康的房地产市场。

　　但目前的更多事实却指向政府房地产调控失衡。

　　黄奇帆说，总体上，经济下行的时候，一些地方政府希望刺激房地产，就往东调；当房地产泡沫积聚的时候，政府又想稳住或者压一下，就往西调。如此一来，忽东忽西，最后只能是南辕北辙。

　　他进一步说，一些地方政府习惯于采取行政性的、短期的、碎片化的措施，缺少稳定性的、长周期的、法治化的措施，也缺乏经济逻辑、经济杠杆的措施。很多时候仅在需求侧调一调、控一控、紧一紧、缩一缩，较少在供给端上进行有效的结构性调控，这是我们在调控方面的缺陷。如果相关政策经常上上下下、变来变去，就无法形成稳定的市场预期，势必对老百姓的生活习惯、价值观念、家庭稳定带来影响，也会对金融市场和实体经济造成破坏。

　　中国房地产开发集团理事长孟晓苏认为，整个房地产市场不成熟的表现，与调控政策不完善等有关。

　　他表示，长期的土地购置负增长会带来房价上涨压力，四个一线城市之前多年土地供应下降，房价上涨压力总要释放出来。对于房价过快上涨的一二线城市，长效机制的主要突破口在于增加建设用地，缓解未来的供应压力。

　　他同时认为，20年前提出的“房地产业是国民经济的主导产业”这一观点，至今仍未过时。一方面，创新需要较长时间才足以支撑中国经济发展；另一方面，在未来中国城镇化和中国城市发展的进程里，人们盼望有更舒适的生活环境，房地产仍然会在若干年内持续拉动经济的增长。

　　于此，建立房地产健康发展的长效机制成为必然。

　　黄奇帆的看法是，要从土地、金融、财税、投资、法制五个方面采取长效的机制，形成制度化的安排，系统地做好房地产的调控。他认为，中国最终应该有房地产税法，应该有住房法，老百姓租赁房的法律。

　　方正证券首席经济学家任泽平亦撰文指出，必须建立起比较完善的住房法律体系。通过法律形式明确以居住为导向的住房制度设计，建立遏制投资投机性需求的长效机制。在我国《城市房地产管理法》基础上，应抓紧起草《住宅法》、《住房租赁法》和《住房保障房法》等各项专门法律，构建完整的住房法律体系。

　　任泽平在文章中表示，在增速换挡期，住宅投资告别高增长时代，房地产政策应适应新发展阶段特征，避免寄希望于刺激重归高增长的泡沫风险。需要实行长期稳定的住房信贷金融政策，建立居住导向、人地挂钩、大都市圈战略的长效机制等。