政信类信托业务近况研究及风险分析

　　一、宏观背景及政策解读

　　近期我国政府背景项目融资相关政策发生了较大调整，2018年8月份，随着财政部下文加快地方政府专项债发行，随着万亿元基建投资蓄势待发、财政支出明显加快、地方债发行提速，政府和社会资本合作（PPP）迎来新一轮发展，从积极财政政策信号不断释放，到信用债投资、资管新规配套细则边际放松，再到有关部门连续发文，一系列举措为基建融资“通渠引水”，作为信托业务的主力之一，政信类信托项目预期也将迎来一波发展。

　　经过规范整顿，PPP逐步走向规范化、制度化和透明化，整体风险明显下降，近期已有部分地区重启此前停工的PPP项目，优质规范的PPP项目或迎来新的发展机遇。下半年，合规PPP项目或加快落地，有望助力基建投资企稳。

　　地方政府融资相关监管政策解读

　　我国预算法规定“地方政府只能通过发行地方政府债券方式举借债务，除此以外不得以任何其他方式举借债务”。财政部印发《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》（财预175号），又进一步细化，提出“除发行地方政府债券、外债转贷外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务”。

　　平台客户融资相关监管政策解读

　　175号文把平台分了三类，明确：一是只承担公益项目，主要依靠财政资金偿债的平台公司，不得以财政性资金和国有资产抵（质）押作为偿债来源进行融资。二是其他平台公司可以举借由企业决策决定，与政府行政命令无关的企业债务。三是符合条件的非公有制平台公司可以做PPP和政府购买服务模式业务。对于资本条件，强调要满足两点，一是已经建立现代企业制度、实现市场化运营的。二是其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算并得到妥善处置。

　　因此根据上述文件精神，银行不得再给只承担公益项目、主要依靠财政资金偿债的平台公司授信。可以给其他平台公司的自身经营性项目授信，该类债务属于企业债务。符合文件对社会资本要求的平台公司可以用PPP、政府购买服务项目向银行融资。

　　二、政信类信托相关概念

　　政信类信托是基础产业类信托的一种。基础产业是指为社会生产和居民提供公共服务的物质工程设施，是用于保证国家或地区社会经济活动正常进行的公共服务系统，包括基础工业和基础设施两部分。基础产业类信托就是指资金投资于基础产业领域的信托计划。其中，信托资金投向交通、水利等基础设施建设项目的被称为基建类信托，其参与实体基本为地方国企或融资平台，用资项目多由国家和政府支持，由政府验收还付款，因包含隐形政府信用，又被称为政信类信托。

　　政信类信托是否安全

　　纯政信类信托项目一般是基础平台公司承建或大型企业代建后再由政府回购，通常以政府财政到位的后续资金、阶段性还款以及土地出让收入作为偿还保证，信托本金和收益的实现由地方财政预算保障。但自2013年审计署提出对全国政府性债务进行审计之后，市场对地方政府财政问题和政信类信托兑付问题产生担忧。根据审计署的审计结果显示，截至2017年，我国政府的债务余额为29.95万亿元，地方政府债务余额17.15万亿元。政府债务的负债率是36.2%。

　　从以上数据可以看出，地方债务的确过重。需要指出的是，一方面，在地方政府性债务中，信托业对政府主导的基础产业配置余额占比13%，直接政信合作占比仅为4.5%，政信类信托实际比例很小，不会产生系统性风险;但另一方面，地方政府债务过重、财政收入结构不合理和对土地财政依赖度较高等问题不容忽视，投资者应谨慎选择政信类信托。

　　三、政信类信托的评判分类

　　（1）区域情况；判断一个地区的情况是否良好，除了经济水平、收入水平、财政情况外，还应该看这个地区的市场成熟度、地理位置、发展前景等。建议普通投资者优选经济发达区域，如长三角、珠三角、环渤海等，再选经济水平较强的一二线城市、百强县等。当然，三四线城市、非百强县也不乏优质、可靠的项目，但需要专业的研究机构严格筛选，把控风险。

　　（2）政府财政；作为政信类信托的主要担保方和还款方，当地政府的财政情况非常重要。投资者可通过各地方政府、财政局、统计局官网查询各地方政府财政情况。主要从以下几方面判断地方政府实力。

　　行政级别。总体来看，在其他条件大致相同的情况下，行政级别越高，偿债能力越强、风险越小。同等条件下，东部城市总体比中西部城市实力强。

　　经济实力。主要可以从GDP规模、增速、人均值、支柱产业的健康程度等方面评价。GDP总量最好能达到并超过400亿元。支柱产业是否单一、产业的健康程度也很重要。

　　财政收支。主要从地方财政收入与支出情况评价，重点关注地方一般预算收入、可支配收入以及收支平衡情况。地方一般预算收入最好能达到并超过40亿元。

　　负债规模和渠道。主要考察地方负债规模、负债率、偿债率等指标是否处于合理区间，以及偿债高峰期的峰值和出现时点。

　　（3）融资主体；融资主体是基础产业信托最重要的参与方，也是主要还款主体，其背景、资质、实力、市场关系、发展情况等都需要重点关注。主要从正面、侧面两个角度判断。

　　正面主要看融资方的背景、项目信息、企业财务信息、是否发债主体等。主要考察融资方在期限内是否有比较稳定的现金流、总资产、净资产、资产负债率、主营业务收入、净利润等指标。这其中要重点关注融资方是否存在大肆注资土地行为，是否虚高评估价格、虚增所有者权益，是否存在低平台的资产负债率等问题。如果融资方是在公开市场发行过较大规模债券的企业，相对来说其资质较好，再融资能力强，而且因其违约成本比较高，风险较低。

　　侧面主要考察融资方银行信贷状况、信托业务状况、小型私募融资状况等。如果出现银行停止信贷，现存信托业务规模过大、主流信托公司停发新产品，存在通过小型私募机构利用有限合伙等模式进行融资等情形，则说明融资方整体负债饱和，后续融资能力较弱，应当引起足够警惕。

　　（4）增信措施；政信类信托附带的增信措施（也叫风控措施）主要包括应收账款质押、国有土地使用权抵押，以及第三方连带责任担保等。

　　应收账款质押方面，被质押的应收账款一般为融资方承接政府项目所产生的政府欠款，目前的政信类信托产品多为此类，而债务人非政府的，也多为资质优良的企业，从债务人的还款意愿和能力上来讲，保障力度较大。政府是债务人的，应充分考察当地政府的财政状况以及该款项是否纳入当年的财政预算;企业是债务人的，应充分考察债务企业的资产运营、盈利、偿债及发展能力等可能影响偿债能力的因素。

　　土地抵押方面，由于政信类信托产品的融资主体多为当地政府下属国企，因此土地储备较为丰富，用土地使用权作为抵押是政信类信托常见的风控措施。土地使用权抵押率一般需设置在50%以下，即信托计划募集总规模占抵押物估值的比例最好低于50%，且越低越好。除此之外，还要重点关注土地评估风险以及融资人无法还款时抵押土地的变现风险，即要考虑到土地所在区域经济、环境、发展前景等多方面问题。

　　保证担保方面，必须要求实质性担保，即担保公司的综合实力要足以覆盖项目风险。政信类信托的担保方与融资方类似，多为政府下属国企，及与融资方系关联公司等，因此也要综合考虑担保方实力背景、业务状况、财务状况、信用记录、是否发债主体及信用评级等级等因素。

　　四、政信信托风险因素及展望

　　地方政府违规扩大政府购买范围，涉嫌违规举债。实际操作中，由于目前国家对于政府购买服务适用范围、期限等一直处于政策调整期，各地购买服务指导性目录涵盖范围也不尽相同。一些地方政府违规扩大政府购买范围，存在三种违规类型，一是规避PPP论证程序，将本应通过政府未来支出责任解决的项目，包装成政府购买服务。二是人为拉长政府购买服务合同期限，将短期服务购买变成长期变相举债。三是未严格执行政府购买服务流程的基建项目，实质为违规采用BT模式举借政府债务。

　　未严格区分客户的商业行为和融资行为，涉嫌政府违规担保。近日财政部专项核查地方政府违规担保，明确指出地方政府对金融机构出具贷款本息纳入预算等具有兜底、承诺性质的相关表述的各类担保承诺性文件，属于违法违规。且违规行为的认定范围不仅包含金融机构主动要求地方政府担保，还包括配合地方政府违法违规，问责力度加大。

　　我国下一步将推进新型城镇化建设。截止2017年底，我国城镇化率为58.52%，全国人户分离的人口2.91亿人，其中流动人口2.44亿人。城市基础设施需求巨大。据麦肯锡测算，到2020年，新型城镇化的资金需求将超过30万亿元，其中一半可由政府解决，另一半缺口将引入社会资本，这依然是政府和信托合作的机会，只不过未来合作方式可能在PPP模式下探寻。

　　国务院发布的《关于加强城市基础设施建设的意见》指出，当前加快城市基础设施升级改造的重点任务是加强城市供水、污水、雨水、燃气、供热、通信等各类地下管网建设和改造;加强城市排水防涝和防洪设施建设;加强城市污水和生活垃圾处理设施建设;加强城市道路交通基础设施建设，发挥地铁等公共交通骨干作用;加强城市电网建设;加强生态园林建设。因此，未来相关投向的政信类信托可投资性较高。（全文有适当删减）