中国新型城镇化为什么有问题？

　　文/中国经济50人论坛成员 吴敬琏

　　中国的旧型城镇化问题的根源主要有两点，一是旧型城镇化异化为房地产开发地产，第二就是各地争相建设超大规模的城市。这造成的大拆大建侵犯了民众的利益，然后就是小城市偏枯，特大城市疯长。直接导致项目建设过程当中占地面积过大，投资效率低下；其次是各级政府债台高筑，威胁国家金融体系的稳定。

　　中国新型城镇化为什么有问题？

　　关于中国城镇化道路的问题，是近几年屡被讨论的问题。我们现在提出“新型城镇化”，那么相对来说就有“旧型城镇化”，旧型城镇化的问题是什么？产生这些问题的根源是什么？

　　目前人们对于城镇化大概有两种看法，一个看法认为城镇化是增加需求、拉动经济增长的一种重要途径。

　　由于这个看法受到了很多人的反对，有人就提出了第二种看法：城镇化是工业化、现代化的结果而不是一种推动力量。在工业化后，人口会向城市聚集，城镇化就可以得以推进，城镇化是一种结果而不是推动的力量。

　　我个人认为这两种看法都有问题：与发展经济学公认的城镇化在工业化和现代化当中所起的作用相比，上述的两种认识都有很大的差别。

　　从国外学者的著述和研究看，在一个国家从低收入向高收入迈进的过程当中，城镇化一直是收入快速增长和一国工业化的内在组成部分。

　　城市是一国经济增长的发动机，创新的孵化、精湛技能的培育，无不在城市进行。只有在城市当中，因为有人的互相亲近和接触，通过人和人之间的面对面的交流与冲击，就可以产生新的思想、新的概念和新的产业，这是城市最大的功能。城镇化的最大作用就是培育出了拉动经济增长的创意产业。

　　因此，城镇化并非是推动经济增长的手段，而是创造出了一个能产生新思想和新创意的城市。

　　城镇化当然也有负面效应，比如因为人口密集会造成交通拥堵，垃圾处理、公共卫生管理会变得复杂和困难，治安管理的难度会加大等等。

　　总之，城市生活的成本就会比较高。如果我们可以尽量发挥城市的正能量，尽量减少其负能量，这样的城镇化就接近成功了。如果不是这样，城市的正能量不能发挥出来，负能量倒是很强，那就会有问题了。中国的旧型城镇化问题的根源可能就在这里。

　　一、旧型城镇化异化为房地产开发地产，旧型城镇化有什么特点呢？就是土地的城镇化优先于人口的城镇化。城市建成的城区面积比城市人口的增长要高好几倍。中国城市的市中心的容积率比发达国家要低得多。城市人口的人均占地面积却比发达国家多得多，我们的土地不多，但我们城市中人均占地面积要比人家多得多。旧型城镇化不是产生新思想和新创意，而变成了开发房地产。

　　第二就是摊大饼式的城市发展，各地争相建设超大规模的城市。我们的城市专业化程度很低，只要扩大规模就可以，同质化很严重。

　　2007年，长期关注中国城镇化问题的美国布朗大学经济学教授弗农·亨德森认为：中国的城镇化进度落后于很多国家，城市居民的数量甚至都比跟中国处于同样发展水平的国家要低。

　　但是他发现一个很特别的情况，一方面国内的小城市发展偏枯（编者注：即发展相对滞后）；另一方面国内存在很多500万人口以上的特大规模城市，而这样的大城市运作效率很低，比如北京。

　　摊大饼式发展的结果把金融业、服务业、制造业还有政府都放在城市里面。制造业里的工人被称作农民工，农民工是没有被城镇化的，他也不是市民。我们官方的统计数据说中国城镇化率为52%，但是其中有相当一部分是未城镇化的，就是实际上只是做一些简单再加工的工作。如果把这部分刨除之后，我们的城镇化率只有35%。

　　这造成了很多问题。第一个问题就是大拆大建，侵犯了民众的利益。第二个问题就是小城市偏枯，特大城市疯长。就导致了两个结果，一个是项目建设过程当中占地面积过大，投资效率低下。其次是各级政府债台高筑，威胁国家金融体系的稳定。

　　随之而来的问题是建成后的城市运作效率很低。城市提高经济效率的好处没有充分发挥，但是负面效应却充分显露了：交通拥堵，生态环境恶化，城市运营成本高昂。北京就是一个典型，每个人的生活半径都很长，每天几百万人进来一次，出去一次。造成了严重的空气污染。

　　三因素导致旧型城镇化弊端

　　为什么会产生这些问题？有以下一些主要原因。

　　第一是政府主导了城镇化的过程，把造城当成是提高政绩重要的、甚至是主要的手段。

　　第二是土地产权制度。我们现在土地产权制度是两块，农村那一块是集体的。最终拥有者是农民，但是农民从中得不到权力也不能获得利益。权力和利益主要掌握在村干部手里。

　　按照宪法的规定，城市土地属于国有的。所以城镇化过程当中就出现了这样的问题：农村土地征购的时候，其将按照农产值来定价。一旦农村土地转成城市土地后，城市土地在经过招拍挂出让后，价格将比从农村土地征购时大幅上涨。

　　这个差价将属于新所有者，因此这极大激励了地方政府造大城，摊大饼，尽量把土地规模做大。这样各地政府不仅可以表现政绩，财政收入还能大幅增加，这就出现地方政府对土地财政的依赖。

　　第三个原因具有中国特色，就是行政级别是层级化的。在市场活动当中，本来城市和城市之间是平等的。但是我们不是，我们有省级城市、副省级城市、地级城市、县级城市和乡镇。越是上级的城市支配资源的能力越大。

　　反过来越大规模的城市，往往明文规定的行政级别，或者是潜在的行政级别就越高。这就造成了一个循环，就是上级城市可以运用更大的权力吸取资源，扩大自己的规模。规模越大之后，其行政级别或者是实际的行政级别会越高，这就造成了一种恶性循环，终致我们现在的小城市偏枯，而大城市扩张得太厉害。

　　　推进新型城镇化需解决体制缺陷

　　怎么能够解决上述问题？我认为需要和党的十八届三中全会所作的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称“《决定》”）联系起来，改变体制上的一些缺陷，这可能会推进新型城镇化。我从亨德森等学者的研究报告中，总结出来一些要点：

　　一是改变各级政府用行政命令推动城镇化的办法，通过市场运作和政府的土地利用规则提高城镇化效率；二是像《决定》所说的，建立跨城乡的全国统一的劳动力、土地和资本市场，以便使资源流向效率和投资回报最高的地方；三是要改革行政层级制度，重新界定市场的职责，建立现代财政制度。

　　《决定》提出了新的改革计划和规定，我认为这些规定都是有利于推行更有效率的城镇化的。当然，这些规定设想都很好，寓意都很好，但是推行起来仍有很多问题需要解决。

　　这主要包括两类问题，一类问题是由于意识形态和现在的利益格局所造成的。比如说增加了农民的财产收入，增加了土地的收入，那么就影响到其他的在这个城镇化过程当中的利益主体，他们原有的利益就会受到影响。所以这些来自意识形态和原有利益的阻力要排除。

　　另一类问题是当我们推行改革的时候，我们不能不顾实际会发生的困难，所以要做一些设想。比如说《决定》里面就讲到，地方政府可以发债。这可是一个很复杂的工程，地方政府在什么情况下可以发债，谁对债务进行负责，怎么监督？一些地方债的市场怎么监管？都需要有一整套的解决方案。

　　(本文作者介绍：著名经济学家，国务院发展研究中心研究员。)