个税起征点或不会再提高 房贷利息抵扣不会率先启动

　　新个税启航

　　杜涛 石省昌 董瑞强

　　一

　　个人所得税的“起征点”调到多高才算合适？5000元，还是1万元？

　　电视新闻里一直在讨论的两个数字，吴凡不以为然，他觉得前者不管用，后者不靠谱。按照自己的收入水平计算，吴凡被征缴个税是必然的，差别只是落在哪种税率区间。月收入1.25万元到3.85万元之间是一个广阔的地带，吴凡既不逼近上限，也没落在下限。

　　身处首都北京、担任着一家金融机构的中层干部，像他这样的收入并不少见，这群人被称为中国的中高收入者。从2013年开始，他们已经成为中国个税贡献的主力军。

　　国家税务总局的数据显示，当年月收入在1万以上人群的工资薪金所得个税，占工资薪金所得项目收入的比重已近七成，占全部个税收入的比重超过四成——其中并不包括年薪达到120万元以上的高收入人群，他们的贡献只占15%左右。

　　被称为中高收入者的这群人有多少？不到3000万。按照2015年的个税收入8600多亿计算，平均每人的年纳税额都在1万以上，已经是个不小的数字。吴凡相信，个税起征点即便调整到5000元，这个数字也并不会减少太多，他的烦恼不在于此。

　　那么，承担了中国个税很大一部分比重的这群人，真正的负担在哪里？

　　和大多数在北京打拼多年的人一样，吴凡在北京购买了自己的住房，虽然幸运地位于二三环之间，但至今仍在还房贷，每月负担达到七八千元——其中一半是用来偿还贷款利息的；而他们的孩子刚刚到入学年龄，每月的教育花销三四千元。算起来，几乎一半的工资就没了。吴凡觉得，如果这些费用能像养老金和医疗保险一样在税前扣除掉，实际上相当于把他的月收入拉回到了一个更低的税率区间，这样的安排也许更为公平合理。

　　中国的财政部正在考虑为个税改革方案引入这些做法，但是否如吴凡所愿，仍未有定数。2016年3月7日，财政部部长楼继伟在十二届全国人大四次会议的记者会上说，个税改革方案已经提交国务院，今年将把综合与分类相结合的个人所得税法草案提交全国人大常委会审议。

　　一位接近财政部的人士对经济观察报透露，上述方案中，大家所期望的住房按揭贷款利息纳入个税抵扣，可能不会率先启动；改革可能会将子女教育和职业教育首先纳入抵扣，未来还将包括家庭赡养老人费用、房租等。但个税的费用扣除额标准，即通常所说的“起征点”，基本上不会再提高了。“简单提高起征点是不公平的。”楼继伟在记者会上说，一个人挣五千块钱，可以让自己过得不错；如果还要养孩子，或者赡养老人，那就非常拮据。他坦承，财政部多年来一直想实施“综合所得税”，即将所有的收入和支出综合考量，“为什么没有做到？它复杂，要把个人所得收入等11项综合在一起，再作分类扣除”。

　　这11项收入分别是：工资、薪金所得；个体工商户的生产、经营所得；对企事业单位的承包经营、承租经营所得；劳务报酬所得；稿酬所得；特许权使用费所得；利息、股息、红利所得；财产租赁所得；财产转让所得；偶然所得；经国务院财政部门确定征税的其他所得。

　　仅仅从名称上就能看出，这几乎是中国税制改革中最艰难的一项工程。

　　二

　　2016年3月，楼继伟担任中国财政部部长整整三年。

　　在这三年中，他推动并见证了中国新一轮财税改革一步步从纸上落到现实。继2014年6月30日，中共中央政治局审议通过的《深化财税体制改革总体方案》提出三大改革任务——预算体制、税收制度和央地财政关系之后，财政部在2015年底对改革成果给出了初步结论：预算改革取得实质性进展，税制改革取得重要进展，央地财政关系改革的研究取得阶段性成果。

　　但在财税专家看来，三项改革是不均衡的，整体上的进展低于早先预期。为此，中央深化改革领导小组在2015年底的一次会议中，还专门提及要加快财税改革进度，并且直接点出个税改革。在如此高层次的会议上，对单一税种提出意见，这是以往从未出现过的。

　　然而，在众多税制改革的选项当中，个人所得税也被认为是最难啃的“硬骨头”之一，难度仅次于房产税。

　　一位省级地税局所得税处人士说，由于中国家庭成员、家庭经济结构的复杂性，以及家庭收入来源的复杂性，以家庭为纳税单位的综合与分类税制面临巨大的挑战。

　　他表示，首先是中国居民收入的透明度不高，特别是存款实名制已经实行多年，但有一些个人的大量收入仍游离于征税之外；其次，股权的所得等财产性收入并未纳入征税范畴；最后，个人收入信息在各地之间不能共享，地方部门的信息与税务机构征收个人所得税的相关信息也不能相互共享等，也是一个巨大的挑战。

　　“人人天然有逃避纳税的动机，中国居民的动机可能更强，特别是高收入群体。”该人士表示，这些因素导致从实际税收负担来说，中国高收入群体的税负并不一定比美国高。

　　中税网税务师事务所总裁王冬生对经济观察报解释说，问题主要出在税收征管上。他认为，个人所得税应该是“劫富济贫”的税收，目前工薪所得税代扣代缴，征管比较到位，其他征管能力不一致，税制到征管都会导致不同类型的个人所得税收负担差异。如果征管不到位，最终个税改革的设计会背离其公平分配的宗旨，比如仅仅提高费用扣除标准，对于低收入群体来说并没有多大作用，只会对高收入群体减轻税负。

　　“中国富人数量从消费上就可以倒推出来，但是在税收上看却并没有体现出这么多富裕阶层，这说明税收征管是一个问题。”王东生说。

　　楼继伟也意识到了这个问题。3月7日，他在回答记者提问时说，十八届三中全会提出逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制后，去年财政部已经会同国家税务总局等有关部门，一起研究了个人所得税改革涉及的重点难点问题，形成了一个改革方案，做法是要分步到位。

　　经济观察报获悉，楼继伟所说的“分步到位”，包括四个步骤，即合并部分税目、完善税前扣除、适时引入家庭支出申报制度、优化税率结构等。并且，最终的目标是以家庭为纳税单位，按照劳务性收入、财产性收入和偶然所得进行分类征税，在确定合理的起征点后，对家庭赡养老人、子女教育等支出进行税前抵扣。

　　这种“综合与分类相结合”的个人所得税制，实际上早在1994年分税制改革之前就已经提出，但多年来并无实质推进。

　　现在，曾参与过当年分税制改革设计的楼继伟，正准备重启这场被搁置了20多年的个税改革。

　　三

　　个人所得税是中国现行18个税种中，仅有的三项“立法先行”的税种。这也正是改革难度所在。

　　最初版本的个税法立法于1980年。曾担任过国家税务总局局总经济师的李永贵回忆称，由于中国个人收入水平比较低，当年通过的《中华人民共和国个人所得税法》实际上只适用于外籍人员，所以到1986年和1987年，国家制定了《个人收入调节税暂行规定》，建立了累进税率，低的20%，高的60%，显然差距较大。

　　为了避免税率差距过大的问题，1993年10月中旬国家税务总局召开了全国税制改革工作会议。各地大约700多人参加，会上传达了中央的指示，介绍了每一个税的基本规定，准备在1993年10月31日的第八届全国人民代表大会常务委员会第四次会议上，完成个税法的第一次修订。翌年，对中国财税历史影响最大的分税制改革，开始实施。

　　这次个税法修改将原来国内居民400元—460元的生活费用扣除标准提高为800元。从此，“个税起征点”作为一个新名词开始流行起来——随后的多次个税法修改，均涉及到调整所谓“个税起征点”的问题，伴随着分税制改革的推进，国人对个税的关注也越来越强烈。

　　尽管当时的亲历者、原财政部体改司副司长刘克崮对分税制评价颇高，称其为30年财税改革的高峰和分水岭，但也有一些当时的官员认为，这场史无前例的税制改革留下的毛病非常之多，这也是为什么从1994年开始直到现在又陆陆续续做了一些改革调整，而且今后还要继续做的原因。而个人所得税的完善，就是1994年税制改革所没有解决的重大问题之一。

　　一位当时的财政部官员在公开出版物中谈到，个人所得税来讲还有很多缺陷，比如单单是有基本生计扣除还不行，应当有专项扣除，体现不同家庭和个人的教育、赡养老人、抚养子女等等的特殊需要，而这些方面必须要对纳税人的整个收入综合以后才能做到。这正是当年提出来的个人所得税的改革方向——综合和分类相结合。

　　20年后，新一轮个税改革也是从这个起点再次出发。

　　经济观察报获悉，此次个税改革的第一步合并部分税目，具体来说，就是先将目前11个小类分成大类，比如将个人劳务性质的收入分为一类，其中包括工资、薪金所得、劳务报酬所得、稿酬所得。将财产性的收入分为一类，包括个体工商户的生产、经营所得；企事业单位的承包经营、承租经营所得；特许权使用费所得；利息、股息、红利所得；财产租赁所得；财产转让所得。最后，将偶然所得和其它所得分为一类。

　　第二步则是完善税前扣除，即在合理确定综合所得基本减除费用标准的基础上，适时增加赡养老人支出、子女教育支出、住房按揭贷款利息支出等专项扣除项目。

　　第三步则是适时引入家庭支出申报制度，即在保持以个人为纳税单位的基础上，进一步允许夫妻联合申报家庭赡养老人、子女教育、住房按揭贷款利息等相关支出，并在夫妻之间分摊扣除或由一方扣除，夫妻双方分别纳税。“比如，月收入按5000元计算，先减掉3500元扣除额。剩下的1500元，如果按照分类申报，可以直接减掉利息支出，作为应税额。如果按照家庭综合申报，在减掉利息支出的同时，还可以减掉赡养老人、子女教育的支出。”一位省级地税局所得税处人士告诉经济观察报。

　　最后一步则是优化税率结构，即以现行个人所得税法规定的税率结构为基础，适度调整边际税率，合理确定综合所得适用税率。

　　上海财经大学公共经济与管理学院税收系主任朱为群说，个人所得税改革方向一直都很清楚，是建立“综合和分类相结合”的制度，但具体到上面提到的“四步走”——从合并税目到费用扣除，从家庭申报再到税率调整，其实是一环扣一环、连续性的。“相对于中国的现实来说，调节收入分配、促进社会公平发展是个人所得税的首要功能，因此设计个人所得税制特别是税率的时候，必须将抽肥补瘦的功能放在第一位。”朱为群说。

　　四

　　吴凡需要做一个决定。

　　原本他打算在2016年提前还掉一部分房贷本金，以节省银行贷款的利息——这几乎占到他全部月供七八千元的一半。由于父母都有养老金，他还暂时不需要考虑赡养事宜，提前还款完全是为了将来给孩子教育省下一些钱。现在，他想再看看。

　　尽管房贷利息纳入个税税前扣除的消息，并未获得证实，但新一轮个税改革的启动，已经是一个大概率事件。吴凡希望等待改革明朗之后，再做出决定。

　　财政部相关人士对经济观察报说，现在看来，个税走的是“一边改革，一边修法”的路子，大的方向没有改变，就是要建立综合与分类相结合的个人所得税制度。“虽然这个说法已经提了接近20年了，但是2016年可能是要‘动真格’了。”

　　该人士称，其中建立和健全个人收入和财产信息系统，就是“动真格”的具体表现。

　　财政部口径中的个人收入和财产信息，不仅包括个人收入和财产中的个人收入信息、支出信息，以及抚养谁、赡养谁、有几个兄弟姐妹分担、医疗费用扣除等。获得信息的方式和结果，都将对个人所得税的改革产生影响，为此，财政部正在试图建立一个全社会的信息支持网络。

　　目前来看，个人收入和财产的范围比较大，具有多样性特点，纳入登记范围的只是一小部分。比如汽车、商品房以及职工的工薪收入等这些显性的，已经纳入登记范围，但其他很多隐形收入和财产并没有被纳入。

　　经济观察报了解到，财政部税政司所得税处早在2015年就已经开始着手个人收入和财产信息系统的建设工作，但推进的进度并不乐观。“财政部门对于个人收入和财产信息系统的建立是谨慎的，毕竟此前房产登记系统的推进例子在那儿摆着。”相关财税人士说。

　　建立个人收入和财产信息系统，只是新一轮个税改革的基础工作之一。而这项工作，目前依然没有时间表。